党的二十大报告指出，我们要巩固壮大奋进新时代的主流思想舆论，加强全媒体传播体系建设，推动形成良好网络生态。网络谣言因其造谣成本低且难以查处，已然成为网络世界的一大毒瘤，在扰乱正常社会秩序的同时，不断透支社会信用和损害国家形象。[1]近年来，我国不断加大网络谣言治理工作力度，中央网信办接续开展“清朗”系列专项行动，针对网络谣言等开展专项整治。
一、网络谣言的概念和危害
(一)网络谣言的概念
谣言是一种非官方来源的信息，法国学者卡普费雷将谣言界定为“在社会中出现并流传的未经官方公开证实或者已经被官方所辟谣的信息”，该定义将消息来源作为核心要素对谣言进行界定，突出了谣言的反权力性。网络谣言属于传统谣言依托网络进行传播的特殊表现形式，与传统谣言并无本质上的区别。
法律意义上的网络谣言可以参照、最高人民检察院《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)进行归纳界定。《解释》第一条规定，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第二百四十六条第一款规定的“捏造事实诽谤他人”:(1)捏造损害他人名誉的事实，
在信息网络上散布，或者组织、指使人员在信息网络上散布的;(2)将信息网络上涉及他人的原始信息内容篡改为损害他人名誉的事实，在信息网络上散布，或者组织、指使人员在信息网络上散布的；明知是捏造的损害他人名誉的事实，在信息网络上散布，情节恶劣的，以“捏造事实诽谤他人”论。上述规定是对损害他人名誉类的网络谣言的法律概念界定。因此，参照上述规定，剔除“损害他人名誉”这一要素，可将“网络谣言”界定为“在网络上散布、传播的捏造、篡改事实的信息”。其中，捏造、篡改事实的属于造谣者，明知是捏造、篡改的事实而在网络上散布的属于传谣者。网络谣言的上述概念，将“事实”作为核心要素，着眼于“捏造”“篡改”这两种行为，对“信息”进行限定，凡属于“捏造”“篡改”的、与事实不符的信息，均应归属于“谣言”范畴。上述概念对于信息的来源未做限制，是因为个别时候来源于官方的信息也可能是虚假信息，如官方自媒体账号管理人员未经审批擅自上传未经严格核实的虚假信息，或者虽经审批，但是把关不严，导致虚假信息被公开发布，这时候在本质意义上也应当属于谣言。“在网络上”一词则限定了谣言散布、传播的具体场景，以区别于传统谣言。
(二)网络谣言的危害
(1)给社会公众带来严重困扰。网络谣言往往伴随着重大热点事件的出现如影随形，使得社会公众产生莫名的恐慌，虽然事后经过官方辟谣，社会秩序得以恢复，但是在特定时间段内，依然会对社会公众造成严重困扰。如2011年3月，日本发生特大地震后，短时间内我国出现抢购食盐风潮，从沿海地区迅速蔓延至全国各地，一袋食盐一度被炒到10余元，究其原因即受到“食用碘盐可以抵御核辐射”网络谣言的推
波助澜。疯抢食盐事件破坏了市场秩序，影响了人民众的正常生活，给社会公众带来严重困扰。
(2)不断侵蚀社会信任体系。网络谣言常围绕社会负面信息进行不断演化，能够快速传播，引起社会公众广泛关注，将事实真相湮没其中。即使后期官方辟谣，将真实信息公之于众，但因网络谣言的出现在事实之前，在社会公众记忆中，网络谣言依然会占据重要地位，从而不断侵蚀社会信任体系。如贵州“瓮
网络谣言治理的困境及破解路径
□董东晓
【摘要】网络谣言时有发生，且伴随重要时间节点、重大社会热点、重要国际事件等的
出现，更是层出不穷，给社会公众带来严重困扰，不断侵蚀社会信任体系，严重损害国家机关公信力。网络谣言治理面临受损害当事人追责成本高、公共利益保护不足以及法律法规不健全等诸多困境。因此，应完善网络谣言受损害当事人民事支持起诉制度、建立网络谣言检察公益诉讼制度和制定专门法律完善对网络造谣者多层次法律责任追究体系，以破解网络谣言治理的多重困境。
【关键词】网络谣言；民事支持起诉；检察公益诉讼；专门法律
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安事件”中，在网络上出现“3名嫌疑人均为当地领导
亲戚，死者的叔叔是在被带到公安局问话时被殴打
致死”等消息，后经证实为谣言，但是这些网络谣言
借助因社会矛盾引发的偶发性具体事件所形成的重大社会热点，利用部分众仇视社会的阴暗心理，将
事实真相掩盖，不断侵蚀社会信任体系。(3)严重损害国家机关公信力。网络谣言出现之初，大部分网民不会对消息进行考证，并且多数情况
下也无从考证，因此，在此情况下往往会选择相信该消息，并在此基础上进行后续的事实认定和好坏评价，甚至会出现媒体记者以网络谣言为依据撰写评论。如“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故发生后，网民“秦火火”在网络上编造谣言“我国政府花费2亿元人民币对外籍旅客进行赔偿”，该网络谣言在短时间内被疯狂传播，引发社会公众对政府的强烈不满，严重损害了国家机关公信力，导致政府善后事宜处置极其被动。
二、网络谣言治理面临的困境
(一)网络谣言事件中受损害者的追责成本高
网络谣言因其传播速度快，影响力强，往往会给
当事人名誉造成严重损害，带来巨大心理压力。而网络谣言的造谣者、传谣者的违法犯罪成本极低，大量造谣者、传谣者在事后并未受到法律追究，或者受到极其轻微的处罚，并不足以遏制网络谣言愈演愈烈之势。
在网络谣言事件中遭受损害的当事人，对于如何合法有效维护自身权益缺乏相应举措，甚至部分网民因遭受网络暴力而自杀。遭受网络谣言损害的当事人维权面临最大的问题就是对于网络谣言的造谣者、传谣者的追责成本高，究其原因主要有：一是网络谣言所遭受的损失难以准确界定；二是网络谣言与当事人所受损害之间的因果关系难以厘清；三是造谣者、传谣者的主观目的难以查证；四是网络谣言的造谣者、传谣者难以明确。因此，网络谣言事件中受损害者追责成本极高，实践中对造谣者、传谣者进行追责也极为困难。
(二)网络谣言事件中对公共利益保护不足
网络谣言在对个人或集体造成损害的同时，对
于社会秩序和国家利益等公共利益也在不断造成损
害，如上文述及的“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故中出现的“神秘手”“高铁司机培训只有10天时间”“铁道调度系统现BUG，已拘留两无证程序员”等网络谣言，极大损害了国家机关的公信力。对于上述情况可以刑事手段进行打击,《解释》将网络谣言引发体性事件，引发公共秩序混乱，引发民族、宗教冲突，诽谤多人且造成恶劣社会影响，损害国家形象且严重危害国家利益，造成恶劣国际影响以及其他严重危害社会秩序和国家利益等情形的界定为“严重危害社会秩序和国家利益”，纳入刑事打击范围。[2]但是对于网络谣言造成社会失序，损害国家利益，尚未达到上述情形的，现行法律处罚起来就显得力不从心，因此，对社会秩序和国家利益等公共利益的保护就显得力度不足。
(三)网络谣言治理的法律法规不健全
目前，我国已形成以《网络安全法》《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》《电信条例》《互联网信息服务管理办法》等为核心的网络谣言治理法律体系，它们对网络谣言的治理机构、治理措施、治理程序和法律责任等内容作出了相关规定，但是我国还未制定针对网络谣言综合治理的专门法律规范。
当前，网络谣言治理的法律体系主要包括三个层面：一是宪法中有关言论自由及其限制的条款，如《宪法》第35条，中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。二是一般法律中有关网络谣言治理的条款，如《刑法》第291条之一第二款，编造虚假的险情、疫情、灾情、警情，在信
息网络或者其他媒体上传播，或者明知是上述虚假信息，故意在信息网络或者其他媒体上传播，严重扰乱社会秩序的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。三是互联网专门法律中关于网络谣言治理的条款，如《网络安全法》第12条，任何组织和个人……不得编造、传播虚假信息扰乱经济秩序和社会秩序……。但是上述网络谣言治理的法律规范存在着位阶相对不高且较为分散等问题。
对于网络谣言的治理与打击，当前最为重要的法律法规当属《解释》，而该《解释》属于刑事领域的司法解释，也存在着法律位阶相对不高，法律责任的规定局限于刑事领域等天然特征，不利于网络谣言治理。
三、网络谣言治理的法律对策
针对网络谣言事件中受损害当事人追责成本高的问题，应积极探索民事支持起诉制度的适用，以有效破解网络谣言当事人诉讼能力偏弱的难题。针对网络谣言造成社会秩序和国家利益等公共利益遭受损害但尚未构成犯罪的情形，应当积极探索检察公益诉讼制度的适用，以强化网络谣言事件中公共利益的依法保护问题。针对网络谣言治理法律法规散布于刑法、行政法规中，使得难以有效追究造谣者民事、行政
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和刑事等多层级法律责任的现状，应适时出台网络谣言治理专门法律，完善网络谣言治理的法律体系。
(一)完善网络谣言受损害当事人民事支持起诉制度1982年，我国《民事诉讼法》首次规定民事支持起诉制度，所针对对象主要是“损害国家、集体或者个人民事权益的行为”。2017年,《民事诉讼法》修订后增设了公益诉讼民事支持起诉的条款，使得我国民事诉讼制度中民事支持起诉和公益诉讼支持起诉并存。《民事诉讼法》第十五条“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。实践中，民事权益受到侵害的单位或者个人，经有关行政机关和社会团体等履职后，仍未实现最低维权目标，具有起诉维权意愿，但因诉讼能力偏弱不敢或者不能提起诉讼的，检察机关可以支持其向人民法院提起民事诉讼。
当前，民事支持起诉制度主要运用于农民工讨薪案、家暴案等，且各地正在不断探索丰富支持起诉类型。对于网络谣言受损害当事人维权成本高的问题，可积极探索在网络谣言案件中适用民事支持起诉制度，以有效破解该难题。
网络谣言受害当事人民事支持起诉应当首先鉴别涉诉行为是否损害“良俗”，以区别于公益诉讼领域的民事支持起诉，结合当事人提起诉讼的意愿、其他单位的履职情况等，综合判断支持起诉的必要性和可行性。
(二)建立网络谣言检察公益诉讼制度
网络谣言的危害
检察公益诉讼是指人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。在以习近平同志为核心的党中央领导下，检察公益诉讼制度从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开、健康发展，形成公共利益司法保护的“中国方案”，广受全球关注。
当前，检察公益诉讼制度适用于生态环境和资源保护领域、食品药品安全领域、英烈权益保护领域、国有财产保护领域、国有土地使用权出让领域、个人信息保护领域等，且在不断探索“等”外领域。对于网络谣言事件中社会秩序和国家利益等公共利益遭受损失，但是尚未构成犯罪的，可以探索将其纳入检察公益诉讼制度适用范围，强化公共利益的保护。
网络谣言治理中,“刑事制裁加事后辟谣”是被证实行之有效的处置模式，能够有效消除网络谣言所造成的不利影响，即由造谣者在原发布谣言的网络平台亲自辟谣，以最大限度“覆盖”谣言，可以考虑将该做法作为检察公益诉讼被告承担责任的一种方式，更好地修复社会秩序和国家利益等公共利益。(三)制定专门法律完善对网络造谣者多层次法律责任追究体系
对于网络谣言的治理，当前所坚持的分散立法模式方便及时修订，显得机动灵活，能够对分散的法律法规及时快速修正、完善，以便协调法律法规之间的冲突、及时更新法律法规内容。但是对于网络谣言的
系统治理，因网络谣言危害巨大，扩散迅速，应尽快研究制定专门法律，系统规定网络谣言的概念、行为性质、法律责任认定、损害赔偿等，同时对于管理主体、程序、法律监督等进行规定，以便在保障社会公众言论自由的情况下，完善对网络造谣者、传谣者民事、行政和刑事等多层次法律责任追究体系。
针对网络谣言治理进行专门立法，可以借鉴《反有组织犯罪法》《反电信网络法》的立法模式，以已有法律法规和司法解释为基础，制定一部专门治理网络谣言的法律规范，增强通过法律治理网络谣言的针对性和权威性。在此过程中，要注意网络谣言治理专门法律与其他相关法律法规和司法解释之间的协调性。
四、结论
网络传播模式突破了传统传播模式的局限，使得社会公众的言论自由在网络上得到了充分实现，与此同时，网络谣言等混淆视听、侵害他人权益的网络治理问题也随之涌现。网络谣言因其危害大，且治理面临着网络谣言事件中受损害当事人对造谣者的追责成本高，网络谣言事件中社会秩序和国家利益等公共利益保护不足，以及网络谣言治理的法律法规不健全等困境。积极探索民事支持起诉制度的适用，以有效破解网络谣言事件中受损害当事人追责成本高的问题。积极探索检察公益诉讼制度的适用，以强化网络谣言事件中对公共利益的依法保护的问题。适时出台网络谣言治理专门法律，完善网络谣言治理的法律体系。同时，希望本研究能够引起更多学者和司法工作者对于网络谣言综合治理的关注，加强对网络谣言治理的探索，推动形成良好的网络生态。
[本文为最高人民检察院检察理论研究重点课题“检察机关服务保障平安中国建设研究”(编号:GJ2021B03)的阶段性成果]
参考文献:
[1]石可欣，段孟珂.网络谣言研究的知识图景与议题演变[J ].新闻爱好者,2021(10):94-96.
[2]姜涛.网络谣言的刑法治理：从宪法的视角[J ].中国法学,2021(3):208-228.
(作者为西北政法大学博士生，陕西省人民检察院高级检察官)
编校：董方晓
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