三农论坛农业开发与装备 2021年第9期
倪玉君1，梁 浩2*
（1.枣庄市农业农村事业发展中心，山东枣庄 277800；
2.枣庄市农业农机技术推广中心，山东枣庄 277800）
摘要：近年来，随着农村集体产权制度改革的深入推进，试点地区的各村普遍成立了村级股份经济合作社，为壮大新型农村集体经济、增加集体成员的财产性收入，搭建了规范发展的平台。但是由于各种因素的制约，多数地方新成立的村级股份经济合作社没有实现农村集体产权制度改革政策设计的“发展壮大农村集体经济、增加集体成员的财产性收入”的改革目标。分析当前村级股份经济合作社普遍存在的缺乏经营管理人才、缺少可利用资源、经营机制不完善、发展包袱沉重及支持政策力度不够等问题，有针对性地提出了解决对策，以期为进一步深化农村集体产权制度改革、发展壮大新型农村集体经济提供参考。
关键词：村级股份经济合作社；发展问题；解决对策
1 村级股份经济合作社发展存在的主要问题
1.1 经营管理人才缺乏，发展集体经济的认识和能力不足
当前，制约村级股份经济合作社发展的一个重要因素是普遍缺乏经营管理人才，现有的村干部对发展集体经济的重要性认识不到位，经营管理能力不足。主要表现为：一是由于受村干部待遇偏低的影响，农村可用人才纷纷外出务工或创业，导致大部分村干部能力不足。二是村支部书记队伍不稳定，“五年一换届”导致村支部书记存在短期行为，无长远发展规划。三是村干部没有心思和精力发展村级集体经济，主要精力都用来应付村级的公共管理工作。四是多数村干部担当作为意识不强，怕搞砸村级集体经济，导致村干部怕事、不作为的局面。
1.2 缺少可利用资源，集体经济实力普遍不强
当前，除少部分城中村、城郊村和园区村外，绝大多数村发展经济缺少资产和资源，主要表现为：一是实行家庭联产承包责任制时，多数村已将集体土地、山林、水库等资产资源全部包产到户，目前发展集体经济已无资产资源可用；二是少数村尽管有集体资产资源，但由于地势边远，交通不便，导致开发利用价值不大；三是有的村承包或出租集体资产资源时，一次性收取多年的承包费或租金，导致后期因合同不到期后村集体无法利用这些资产资源；四是村集体缺乏有效抵押物，存在贷款难问题，发展村级集体经济缺乏启动资金。由于集体经济发展缺乏可利用资源，导致绝大多数村收入来源渠道不多，收入总量不高，收入增长缓慢，发展缺乏后劲，绝大多数村维持正常运转的经费来源主要是靠上级财政补助。
1.3 运行机制还不完善，发展集体经济缺乏活力
一是财务收支的“政社不分”挤占了股份经济合作社的收益空间。目前绝大多数村级股份经济合作社尚处于初期发展阶段，收入来源较少，收入总量不多，在财务收支“政社不分”的情况下，扣除村民委员会承担的公共服务和公益事业支出，多数村级股份经济合作社的收益很少，甚至亏损，不仅影响了股份经济合作社的积累和向集体成员分红，而且也不利于股份经济合作社的进一步发展壮大。二是会计核算的“政社不分”，不能准确反映股份经济合作社的财务状况和经营成果。当前，农村集体产权制度改革后成立的股份经济合作社与村民委员会的“事权”和“财权”普遍没有分离，会计核算共用一套账簿，财务收支“混收混支”，会计信息不能真实准确地反映村级股份经济合作社的财务状况和经营成果，不利于村级股份经济合作社经营管理人员做出科学合理的经营决策。三是村级股份经济合作社章程形同虚设，在股份经济合作社管理上“穿新鞋、走老路”。农村集体产权制度改革后，虽然新成立的股份经济合作社制定了章程，成立了“三会”治理机构，建立了财务管理等制度，但是，由于对理事会和监事会成员的激励约束机制还不完善，导致在经营决策、财务管理和财务监督等重大事项上还存在着制度执行不到位、民主管理流于形式等老问题。四是村级股份经济合作社的税务登记制度没有建立，因无法取得税务发票而影响其与其他市场主体的经济往来。
1.4 村级公共管理和服务支出占比较大，发展集体经济的包袱沉重
在统筹城乡的新形势下，各级对村级公益事业建设的要求越来越高，由于公共财政投入很多是有比例的
基金项目：枣庄市社会科学界联合会课题（LXXC2021073）。
作者简介：倪玉君（1970—），男，大学学历，高级农经师，主要从事农村集体三资管理、农村土地承包管理、农民负
担监督管理和农民合作社发展等工作。
通讯作者：梁浩（1972—），男，硕士研究生学历，正高级农艺师，现从事果树栽培及果树经营管理推广工作。
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“以奖代补”，意味着村级组织干事越多、贴钱也越多，村级组织投入压力也越来越大。此外，由于政府和村级的财权与事权不明确，导致村级还要承担社会事业建设等政府职能，政府的各项社会事务管理也需要村级落实部分资金，增加了村里的资金支出。
1.5 政策支持力度不够，发展集体经济缺乏动力
农村经济合作社村级股份经济合作社是一种特殊法人，与其他市场主体相比，村级股份经济合作社发展集体经济的主要目的是服务集体成员，实现共同富裕，因此需要政府给予政策支持。然而，当前上级政府对发展村级集体经济缺乏强有力的扶持措施和优惠政策，同时对发展村级集体经济缺乏有效的激励措施与考评、奖励办法，未能充分调动村级组织发展壮大集体经济的积极性和主动性。
2 发展壮大村级股份经济合作社的对策
2.1 强化经营管理队伍建设
一是要打破行业、身份、地域限制，从致富带头人、科技致富能手、返乡创业人员、退伍军人、大学生村官、国家正式干部等人中，大胆选用思想解放、事业心强、思路清晰、懂经营、善管理的“能人”担任村党组织书记，并依法定程序担任村级股份经济合作社的理事长。二是定期对村干部开展经营管理专业培训，增强他们的经营管理能力，提升他们发展壮大村级集体经济的工作水平。三是有条件的地方可以聘用职业经理人担任村级股份经济合作社的经理，利用他们的智力提升村级股份经济合作社的经营管理水平。
2.2 进一步深化农村集体产权制度改革
一是实行财务收支“政社分离”。要明确村民委员会和村级股份经济合作社的“事权”和“财权”范围。建议农
村集体产权制度改革后，村级公共管理、公共服务的职能划归村民委员会承担，相应的财政补助收入、各项捐赠收入、“一事一议”筹资筹劳收入由村民委员会收取，用于公共管理、公共服务支出。村级股份经济合作社承担管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等职能，相应的经营收入、发包上交收入、投资收益和土地征收补偿由村级股份经济合作社收取，用于村级股份经济合作社的经营管理支出。另外，经集体经济组织成员民主讨论决定，村级股份经济合作社还可通过留取集体股分红或提取公益金的方式为村民委员会的公共服务支出提供支持。二是实行会计核算“分账核算”。在明确村民委员会和村级股份经济合作社的“事权”和“财权”范围的基础上，推行会计核算“分账核算”，分别为村民委员会和村级股份经济合作社的管理人员提供会计信息，提高他们经营管理决策的准确性。三是完善村级股份经济合作社理事会和监事会成员的激励约束机制，增强他们做好发展村级集体经济的责任心、主动性和创造性。把发展村级集体经济作为村级班子任期目标考核和年度目标考核的主要指标，与村干部评先选优、提拔任用和工资报酬挂钩，建立发展壮大村级集体经济的正向激励机制，让村干部把主要精力放在发展集体经济和增加众收入上来。四是允许村级股份经济合作社进行纳税登记，使其在与其他市场主体进行经济往来时能够取得税务发票，给予其平等参与市场竞争的机会。
2.3 因地制宜发展特产业
村级股份经济合作社要立足自身资源禀赋和产业基础，科学统筹谋划，确定产业发展方向。对于以种养业为主导的村，重点是发展农业生产服务业，通过成立服务公司或入股专业合作社等途径；对于自然环
境优美的村，重点是发展乡村旅游业，通过发展休闲旅游、观光农业、农家乐等项目，打造休闲旅游专业村，在旅游服务中增加集体收入；对于城乡结合部的村，可以充分利用区位、交通等优势，通过资产租赁、合作经营、组建劳务公司等模式，发展劳务、物业、运输等多种产业。2.4 切实减轻村级负担
按照财权和事权对等原则，明确村级公益事业建设政府和村级的责任，该由政府承担的建设项目，建设资金要足额到位，切实减轻村级的配套负担。
2.5 加大政策支持力度
按照中央关于“坚持农业农村优先发展”的要求，建议各级加大财政、税收、用地、金融、人才等方面的政策支持，为村级股份经济合作社的发展营造一个良好的外部环境。要加大财政资金支农力度，特别是涉农整合资金要向村级股份经济合作社倾斜。要依据村级股份经济合作社的特殊性，研究出台村级股份经济合作社的税收减免等优惠政策，最大限度地减少村级负担，增加集体收入。要探索成立村级股份经济合作社发展基金，建立银行、保险、政府“三位一体”的信贷风险分担补偿机制，引导金融机构加大对村级股份经济合作社的支持力度。
参考文献
[1] 黄鹤.发展壮大村级集体经济的思考[J].现代经济探讨，
2010，（10）：74-78.
[2] 徐秀英，赵兴泉，沈月琴.农村社区股份合作经济组织的治
理——以浙江省为例[J].现代经济探讨，2015，（10）：69-73.
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