案例一
“缓期执行”寓教于罚
——环保部成立后首起行政处罚案件评析
基本案情2008年1月，原国家环保总局接到众举报，反映广东电网公司有几个新建项目存在环境违法行为。在掌握了广东电网公司3个项目违反环评和“三同时”验收制度的线索后，原国家环保总局立即委派华南环保督查中心赴现场调查取证。经查，广东电网公司存在以下违法行为：一是该公司500千伏湛江奥里油电厂至港城变电站线路工程，在环境保护设施未经环保部门验收的情况下，于2006年11月擅自投入使用。违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，主体工程方可正式投入生产或者使用的规定。二是该公司茂名500千伏变电站扩建工程未向环保部门依法报批环境影响报告文件即于2005年4月擅自开工建设；配套环境保护设施未经环保部门验收合格，主体工程即于2006年11月擅自投入使用。违反了《环境影响评价法》第二十二条和第二十五条、《建设项目环境保护管理条例》第十条和第二十三条关于建设项目环境影响评价管理和“三同时”验收的规定。三是该公司港城至茂名500千伏双回送电线路新建工程未向环保部门依法报批环境影响报告文件即于2005年4月擅自开工建设；配套环境保护设施
未经环保部门验收合格，主体工程即于2006年11月擅自投入使用。违反了《环境影响评价法》第二十二条
和第二十五条、《建设项目环境保护管理条例》第十条和第二十三条关于建设项目环境影响评价管理和“三同时”验收的规定。
在违法事实确凿、调查取证严实的基础上，原国家环保总局向广东电网公司分别下达了《行政处罚听证告知书》(环法[2008]8、9、10号)，告知其主要违法行为、拟进行的行政处罚；告知其有权进行陈述、申辩和要求听证的权利。广东电网公司在接受《告知书》后放弃了听证权利，只提交了陈述和申辩意见。
环保部针对该公司的陈述申辩意见进行了研究。特别是对广东电网公司辩称因受南方冰冻雨雪灾害影响，如该线路停运，广东省电力缺口将更大，粤西电力无法输出，从而影响众正常生活和经济运行的诉求，进行了认真分析，并研究了三种处罚方案。
方案一：停止使用，并处，立即执行。这一方案的好处是完全依据有关法律法规严格处罚，对企业违法行为起到很强的震慑作用。不利的一是该项目停运将影响到湛江和茂名市众生产生活和当地政府机关的安全供电，社会影响较大；二是估计将导致执行难。
方案二：仅处。对3个项目分别处以10万元的处罚，有利的一是充分考虑了电网的特殊社会属性和社会影响以及当时南方地区灾后重建工作需要用电而电力缺口仍然巨大的特殊情况：二是处罚的执行难度小，该公司表示将按时缴纳。不利的是仅处，而不要求停运，对企业违法行为震慑
不够，处罚偏轻，不利于树立环保部门环境执法的权威，对其他企业也有失公平。行政处罚告知书
方案三：停止使用，并处，缓期执行。将“责令停止使用”的处罚缓期至2008年10月31日执行。如果在2008年10月31日之前，2个项目补办了环评手续，3个项目及时向环保部提出验收申请，经验收合格，环保部将解除“责令停止使用”的处罚；如果超过2008年
10月31日仍未办理环评、“三同时”手续，环保部将依法立即执行“责令停止使用”的处罚。这一方案既考虑了电网在这一特殊时期的特殊作用，又维护了法律的严肃性和执法的权威。
经过反复研究，环保部最后采纳了第三种处罚方案。2008年5月，环保部对该公司3个违法项目下达了《行政处罚决定书》(环法[2008]11、12、13号)，责令三个工程项目停止使用并分别10万元。由于项目涉及公共利益，要求广东电网公司补办环保手续并缓期执行“责令停止使用”的处罚，“如果超过2008年l0月31日未申请环保设施竣工验收或者环保设施验收不合格”，将立即执行“责令停止使用”的处罚。
广东电网公司接到处罚决定后，高度重视，深刻反思，积极整改。在规定的时限内，除按时缴纳了30万元罚金外，还按要求对湛江奥里油电厂至港城变电站线路工程于2008年9月补办了环保验收手续；茂名500千伏变电站扩建工程及港城至茂名500千伏双回送电线路新建工程于2008年7月补办了环评审批手续，2008年8月向环保部申请了环保验收，由于时值奥运期间，村民投诉问题尚未完全解决，因此推迟至11月才组织召开现场验收会，2009年2月通过了环保验收。随后，环保部华南环保督查中心实地检查，
认为该公司改正违法行为态度积极且取得成效，履行了全部被处罚内容。2009年6月，环保部正式下发文件，允许广东电网公司500干伏奥里油电』一至港城变电站送电线路工程等三项日正式投入使用。至此，该案可以划上一个句号。
在履行处罚决定书的同时，广东电网公司认识到了自身环保意识和法制意识不强的问题，组织公司人员认真学习《环境保护法》、《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》等重要环保法律法规。并对同一时期投产电网工程进行企业环境行为的自查自纠，重点排查了各新建项目执行环评和“三同时”制度的情况。通过自查行动，发现了2个项日的环保于续有待完善，该公司马上委托有资质的环评单位补做环境影响评价报告，争取尽快完善环评手续。
案件评析2008年，环保部在办理广东电网公司违反环评和“三同时”案中，采取了“责令停止使用，缓期执行”的方式，既维护了法律的严肃性和处罚决定的合法性、权威
性，又充分考虑了公共利益、民生问题。结果表明，这一处罚决定不仅令当事人心服口服，也促使其自查了集团公司所有建设项目的环评和“三同时”验收情况，实现了以处罚为手段，以教育和守法为目的的良好效果。
尽管如此，“缓期执行”的方式必须慎用。环保部在该案件中采取的“缓期执行”的方式在现行法律法规中没有明确的规定，在行政处罚中必须慎用。一是目的必须正当，必须是为了保障重大公共利益和国计民生；
二是有严格的程序保障，办案人员个人不能决定，环保部门领导也不能“拍板”，必须集体审议决定，才能适用；三是可预见的作用必须明显，即通过“缓期执行”的方式能够起到教育行政相对人的作用，使其认识到违法行为并促使其守法。否则，“缓期执行”将成为一些企业追求经济利益、变相逃避行政处罚的借口，也使环保部门面临行政处罚不到位的危险，使得环保法律法规的权威大打折扣。
首先，严格的法律程序保障是案件办理成败的关键。办理行政处罚案件，必须依法依程序进行。在环保部“三定”方案中，行政处罚职责从法规司调整到了环监局，确立了立法、执法、法律监督相分离的格局。在环境行政处罚方面理顺了环监局与各相关司办之间的协作关系，建立了由环监局立案、审理、决定和执行，委托督查中心调查取证，与政法司、相关业务司办会签、会商的工作机制。办理具体行政处罚案件时，环监局加强与有关司办、处
室的配合协调与分工协作，从严审查案件调查材料和初步处罚意见，精心制作法律文书，严密组织行政处罚听证会。对每一起案件严格做到事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序规范，有效保障了案件处罚的公平公正透明。
其次，必须践行科学发展观，强化服务意识，依法保障违法企业的合法权益。环保部在广东电网公司等案件办理的告知、送达、执行等环节中，全过程与当事人沟通，宣传环境法律法规，提供守法服务，增强当事人守法意识。在告知书送达当事人后，办案人员耐心讲解了有关法律的规定，当事人意识到了自
己的环境违法行为，决定放弃申辩，办案人员又反复讲解陈述、申辩、听证是当事人的正当权利，不会因为陈述、申辩而加重处罚，从而打消了当事人的顾虑，正常进行了陈述和申辩。处罚决定下达后，环监局多次跟踪督办，督促当事人尽快在限期内办理环评手续和申请环保验收。办理处罚案件往往关系到当事人的切身重大利益，要求环境执法人员要以科学发展观为指导，以人为本，既切实维护众环境权益，惩治环境违法行为，又要依法保障违法企业的合法权益，转变工作方式，强化服务意识，为科学发展保驾护航。
最后，要注重原则性与灵活性相结合，既坚持严格执法、依法处罚，又实事求是，因案制宜，考虑现实问题和特殊案情，创造性地办理案件。广东电网公司处罚案件涉及公共基础设施和项目，按照相关法律规定，对“三同时”制度的违法行为应责令其停止生产(使用)。如果不依法责令其停止使用，则环保部处罚不符合法律规定，有诉讼风险；责令其停止生产(使用)，又将损害公共利益和民生。在办理广东电网公司案中，环保部采取的“责令停止使用，缓期执行”的方式，既维护了法律的严肃性和处罚决定的合法性、权威性，又充分考虑了公共利益、民生问题和冰冻灾害的实际影响。结果表明，这一处罚决定不仅令当事人心服口服，也引起了广东电网和南方电网公司的震动，自查了集团公司所有建设项目的环评和“三同时”验收情况，增强了企业自觉守法意识。
通过这一案例分析，我们可以清楚地看到，处理好一个案件，不仅仅要严格执法，更重要的是规范执法、善于执法，既要维护法律的权威，又能令被处罚当事人心服口服。既重视行政处罚的制裁和惩戒功
能，又充分发挥行政处罚的教育和引导功能，才能真正实现处罚结果与教育效果的良好结合，才能真正实现社会效益、法律效益和环境效益的有机统一。
案例二
重视人为因素引发的污染事件
——原油泄漏事件应急处理的启示
基本案情
2009年7月9日凌晨，中石化鲁宁输油管线肥城市老城镇大石铺村发生盗油事件，造成原油泄漏，泄漏地点位于104省道长清肥城界南200米处半山坡上。据现场估算泄漏原油百吨以上，泄漏点原油顺山坡流入省道104路旁河道内，沿路东侧顺势而下，流入长清境内约600米，被马山镇北站村约10000立方米蓄水池拦截。肥城境内约70亩山地受到污染，K清境内约600米河道受到污染。
迅速下达应急决策7月10日上午lO时20分，济南市环保局接到长清区环保局报告后，
立即派出应急处置组和应急监测组迅速赶赴事故现场，会同长清区环保局督促指导巾石化管道储运公司鲁宁输油处开展现场应急处置工作，并提出一系列处置措施。7月13日，从媒体获悉中石化鲁宁输油管
线被盗，导致大量原油外泄，污染周边约2公里范围的情况后，环境保护部领导高度重视，立即指示部应急办进行调度。
回收原油防止污染扩大针对环保部门下达的“务必在大雨到来之前完成河道、蓄水池泄漏原油回收工作”的应急措施，中石化管道储运公司鲁宁输油处立即组织专业处置人员，调集足够多油罐车，以极大的现场处置力度展开漏油回收工作。与此同时启动防汛应急预案，积极采取防范措施，建立多级专业拦油网和拦油坝应对大雨可能带米的冲击，防止污染事态的进一步扩大。同时，立即安排抽水设施，腾空蓄水池内清水。13日中石化鲁宁石油管道长清输油站对泄漏的原油已基本全部回收，事故现场山体及河道表层污染部分被初步清理，在上游山坡上对已设置的拦截坝进行加固，对蓄水池下游的水沟设置了两道应急拦截坝，防止雨量骤增导致水流漫入农田。
土地污染处理。7月l0日，济南市环保局要求紧急制定受污染土壤处置方案并组织实施，尽快消除污染隐患。11日山东省环保厅会同省应急办赶赴现场召集有关各方成立由鲁宁输油处、长清区环保局、肥城市环保局、马山镇政府、老城镇政府主要负责人组成的现场处理工作领导小组，加快现场清理，进一步尽力收油，处理地面污染，并确定下一步工作是搞好水塘清理和土地修复工作。土地及地面污染清理物暂时堆存并用塑料薄膜覆盖，待鲁宁输油处确定处置方案并经省危管中心同意后，再做进一步处置；同时要尽快请专家拿出土地修复方案，确定完成时间，把对环境的影响降到最小。
应急监测。7月10日，济南市环保局接到长清区环保局的报告后，立即派出应急监察组和应急监测组迅速赶赴事故现场，应急监测组随即展开监测工作。13日，济南市环保局、长清区环保局环境监测人员对蓄水池中抽出的水进行采样分析，防止二次污染发生。蓄水池水样中石油类污染物浓度0．14毫克／升，下游水井、河道水样中石油类污染物未检出。本次事故不会对水体、土壤造成大的环境污染。
善后处理与众安抚。此次原油泄漏事件的肇事者是不法的盗油“耗子”，目前警方立案侦查，已加强了对输油管线区域的监控，并采取各种措施严厉打击“油耗子”。7月9日凌晨发生事故，10日上午10时上报，山东省环保厅认为鲁宁输油管道处对事件有严重的迟报、不报和谎报行为，延误了处置最佳时间，应依法对其追究责任。事发后当地迅速展开治污工作，尽量减少环境污染对当地众生产生活的影响。中石化对相关的农作物、土地污染损失作出补偿，当地政府也主动向众做了相关宣传教育工作，当地众情绪基本稳定。
案件评析
山东中石化鲁宁输油管线原油泄漏事件，造成了较大的环境污染和财产损失，并且均为人为引发，这就启示我们：企业通过加强输油管道管理、施工单位提高安全防范意识、社会各界增强环保责任和法律意识，类似事件是可以避免的。当然山东中石化鲁宁输油管线原油泄漏事件迅速得到了有效控制，这充分说明了健全油污染事件应急预案的必要性。山东中石化鲁宁输油管线原油泄漏事件由不法分子盗油破坏
管道引起，一方面企业应该加大对输油管的监管措施，另一方面则应加强对不法“油耗子”的打击力度，同时重视法律知识的教育和宣传，提高众保护输油管道的意识。
加强输油管道保护。输油企业应该提高安全防范意识，从管道的设计、施工、运营、维
护以及监管等环节都应把安全输油作为出发点，尽量减少不必要的油管泄漏污染环境事故。同时加强油管保护和监督管理的宣传教育工作，动员众参与管道保护和积极监督，对不法行为及时举报。
依法追究法律责任。对每起油污染事件，应该认真调查事故原因，做好善后和责任追究工作，尽量杜绝类似事件再次发生。对“油耗子”等不法行为，应该立案侦查依法追究刑事责任；对于不正当的施工引起的油泄漏，应追究其相应的法律责任；对_f突发事件的谎报误报行为，也应追究相关负责人的责任。
加强油污染应急管理。各输油企业要认真研究制定油泄漏事故的环境应急预案，组织输油管道泄漏事故环境应急处置方法的培训，并与地方政府有关部门协同组织好油泄漏事故环境应急救援预案的演练，提高应对突发环境事件的处理、应变能力和应急响应水平。
案例三
基本案情
光明造纸厂位于某河流中上游。2008年6月，环境监测站对该造纸厂的污水进行监测，发现该厂对所排放的污水的净化处理不够，多种污染物质的含量严重超标。遂向该厂提出限期治理的要求，但光明纸厂不予理会，没有采取任何净化措施。2008年10月，市环保局按照国家有关规定向其征收排污费，但该厂领导却以经济效益不好为由，拒绝缴纳。环保局在多次征收未果的情况下，向人民法院起诉，要求光明纸厂缴纳应缴排污费。
案件评析
本案关于污染环境拒交排污费争议问题，环保局提出的诉讼请求是合理的。
征收排污费是我国环保法规定的一项重要制度，其目的是为了促进企业事业单位加强经营管理，提高资源和能源的利用率，治理污染，改善环境。《水污染防治法》第十四条规定：“直接或间接向水体排放污染物的企业事业单位，应当按照国务院环境保护部门的规定，向所在地的环境保护部门申报登记拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度，并提供防治水污染方面的有关技术资料。”第十五条规定：“企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费；超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费。”“超标准排污的企业事业单位必须制定规划，进行治理。” 因而，排污单位应当如实向当地环保部门申报登记排污设施和排放污染物的种类、数量和浓度，经环保部门或其指定的监测单位核定后，作为征收排污费的依据，由环保
部门按《征收排污费暂行办法》征收。本案光明纸厂不按期缴纳排污费的行为是错误的。至于该厂提出的“企业效益不好，无力支付”的理由，是不能支持的，因为我国的环境保护法并没有这类可以免费的规定。