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张雪峰
摘要市场经济体制和社会主义法制建设的大背景下，新型的社会矛盾不断涌现，各种侵害公共利益的案件时有发生，
法律尚未能紧随时代的步伐，现实中缺乏可靠的制度保障。因此，被侵害的公共利益往往得不到救济。重建我国的民事公
关键词检察机关公益诉讼必要性
中图分类号；D9263文献标识码：A文章编号：1009-0592(2010)10-034-02
一、检察机关参与公益诉讼制度概述
伴随着社会的快速发展，以国家利益或社会公共利益为侵害对象的“公益损害”案件，如环境污染、垄断经
营、消费者权益保护与劳动者权益保护在现实生活领域频繁出现，这类案件侵害的对象具有不特定性，如何提供救济成为我国法律实务中面临的新课题。
我国现行《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”可见，只有公民、法人和其他组织因自己的民事权益受到侵犯或者与他人发生民事权益争议，才能以原告资格向人民法院提起诉讼，要求人民法院行使司法审判权保护其民事权益，而与案件没有直接利害关系的人或组织无权向人民法院提起诉讼，至多也只有“支持起诉权”，我国法律原告一元化的规定，根本不能保护公益违法行为所造成或可能造成的损害。民事公益诉讼是为了适应解决新型的社会矛盾而产生的法律制度。其是与私益诉讼相对而言的概念，是指特定的国家机关和社会团体、个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定他人利益的行为，寻求司法救济，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。公益诉讼踏入历史舞台突破了对原告资格苛刻的限制因素，给世人提供了实行社会责任的有效途径，关心公益的一些个人、团体，不会再因自身与案件无关被法院拒之在法院大门之外；赋予检察机关依法作为社会公益代表提起诉讼资格，使得公共损害多了强有力的司法救济途径，能够更好的维护社会的公平与正义。
宪法和人民检察院组织法均明确规定检察机关是国家的法律监督机关，立法和司法都认可检察官有维护国家法制与社会秩序，保护国家，集体和个人合法财产，保护公民的合法权益不受侵犯的职责。尽管检察官在事实上行使着保护公益的任务，但是现行的民诉法关于民事检察的内容沿袭了1982年试行法的规
定，在民事公益诉讼领域的立法是存在空白的。这个巨大的法律漏洞和体系缺憾，已严重影响到法律对日新月异的社会变化的适应和调整能力。，实践中的检察机关公益诉讼的有益探索证实了制度重构是存在着足够的空间的。
二、检察机关行使公益诉讼职能的必要性
作者简介：张雪峰，河北大学在职研究生，研究向：刑事诉讼34
(一)借鉴国外经验
公益诉讼制度，起源于古罗马时期，在罗马法系中，将公益诉讼定义为：“以保护社会公益为目的，除法律有特别规定外，凡市民可提起诉讼。”随着社会和科技革命的发展，20世纪60年代现代意义上的公益诉讼制度诞生，与剧烈的社会变革同步展开和发展。在美国，司法部代表政府行使诉讼权利，对涉及政府利益和公共利益的案件提起诉讼。引起众人关注的美国司法部起诉微软，就是典型案例。．法国检察官是公益的代表，对于涉及国家利益、社会公共利益以及公民重大的民事活动，必要时可以“从当事人”的身份参与诉讼。这一制度顺应了二战后世界各国对公益权益保护的趋势，迅速为两大法系的主要国家接受。综上，检察机关成为公益诉讼的主体是历史的选择。
(二)现实需要
社会主义市场经济条件下，异化现象不可避免，掠夺式甚至杀鸡取卵式开发行为屡禁不止，水、土地、矿藏资源等国家资源遭到严重破坏：垄断行业因为缺乏竞争更是肆无忌惮，诸如电信局纵容电信企业乱收费，铁路主管部门，民航主管部门违法提高票价：企业改革过程中国有资产遭受“蛀虫”侵害损失严重：形象工程，政绩工程下是一幕幕桥梁倒塌，道路废弃，历史文物毁灭的惨剧。不管是直接提起行政诉讼还是民事诉讼，结果几乎都是无果而终。面对这类公益损害，如何寻求司法救济却遭遇了法律空白。没有法律授权，检察机关不能提起诉讼；社会组织、公民与上述损害行为没有直接的利害关系，主体不适格，法院将不予受理或驳回起诉。缺少法律的支撑，公共利益处于无人救济、救济无能的境地，而侵权者也不须为自己的行为承担责任或纠正错误。可见，现有的法律规定已不适应日益增多且纷繁复杂的公益损害，所以当前赋予检察机关公益诉讼权极为重要。
检察机关作为国家公权力量的代表对特定的民事诉讼进行干预是合理的也是现实的。一是能够对公共利益造成侵害的主体，其本身也应当具有较强的实力，否则，其对法益的破坏不会如此巨大。在我国的私权发展尚处于起始阶段，适用当事人主义原则很多情况下是行不通的，更多的需要依靠检察机关强有力的公诉权。二是赋予其他主体，诉讼程序很难启动。事不关己，高高
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f叁整!圭塾金三!!!!!型圭!皇耋!■鬯圈罄筮翟曩挂起的“指导思想”下经常面临着不知起诉，不敢起诉，无力起诉，违法、违规行为的现象，促使有关企事业单位有关经营活动走向
不愿起诉，无人起诉的尴尬。热心的，社会责任感的公民进行诉规范和完善，促使行政机关依法行政，最终维护法律的尊严及社
讼毕竟是罕见的现象，即使是有的受害人依法具有原告资格，考会的公正。
虑到诉讼的经济效益，绝大部分人存在着“搭便车”的心理而采取旁观的态度，致使一些想起诉的人只能孤军奋战，但相对于财大气粗的垄断部门或行业来说，个人的声音总是微弱的，加上国家未能给予特殊的优惠政策，得不到任何实质性支援．只有一些新闻媒体从自身利益出发在摇旗呐喊，故败诉仍在情理之中。“执着的原告、热闹的媒体，稳如泰山的被告，无动于衷的法院。”～位法学专家如此描述公益诉讼目前的窘况。
(三)检察机关作为公益诉讼主体的适格性
现实中新生的众多的合法权益如果由于受到诸多方面的影响，当遭受损害时无法得到应有的救济，久而久之，法律的公信力将完全丧失，依靠法律维护的社会公正秩序也将被打破。同时，由于对合法权益的不法侵害不能给予严厉的打击，处于趋利的本性，将会有更多的人对合法权益进行侵害，在这种背景下，一种扭曲的亚文化将会逐渐形成，而这种文化～旦形成，再想根除则十分困难。所以，侵害行为是一定要加以制止的。这不但关系到社会的稳定与和谐，也涉及到人们对法律的信任，法律的统一与正确运行。检察机关作为法律监督机关对导致国家利益和社会公共利益受到威胁的当事人提起公益诉讼，是
履行自身职责之所在。
自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和社会公共利益的代表出现，检察机关能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。社会公益性是检察权赖以生存、发展的内容。检察权以制衡、制约的角出现，其权力的行使直接表现为代表国家干预社会生活，尤其是对危害国家利益、国家安全和社会公益的行为的干预。这是检察制度产生发展所体现出来的基本规律。公益性是贯穿于检察制度产生与发展始终的一个基本的内容，随着各国检察制度的进一步发展与完善，公益性将体现得更加全面。检察机关作为最高的法律秩序和道德的代表，开始越来越多地参与到民事诉讼中来。尤其体现在那些涉及“集体性利益”和“扩张性利益”民事案件的干预。总之，人民检察院可以代表国家直接或根据公民的检举、控告向人民法院提起公益诉讼，国家赋予检察机关这种诉讼权利是完全必要的。
社会公益活动(四)社会公正与正义的必然要求
检察机关进入社会公共领域进行公益诉讼可以更加有效的实现社会的公正与司法的效率。检察机关介入公益诉讼既可以最大程序上的保障起诉标准的统一，又可以防止私人起诉可能产生的报复和滥权的弊端，还能避免当事人在各个法院分别立案，从而出现人民法院对同一或者同类事实作出相互矛盾的裁判。检察机关起诉比单个公民分别追诉违法犯罪行为的效率更是最而易见的，不仅能对社会秩序的维护起到亡羊补牢的作用，而且能取得事半功倍的效果。检察机关介入公益诉讼活动，这将从司法保障上位社会公益的保护提供一条新的途径，从而有效地遏制
三、检察机关有关公益诉讼制度的展望
从世界范围看，是民事行政诉讼制度的发展趋势是扩大对公共利益的保护，不少国家如美国、德国等国的法律明确规定检察官作为公共利益代表人，有权提起民事行政诉讼。我国的检察机关也应当将这项任务提上日程。法律上应明确规定民事公益诉讼制度，赋予检察官提起民事公益诉讼的权利。鉴于目前健康司法精神尚未育成，私人和普通团体保护公益能力有限的现状，因此，现阶段规定公益诉讼主体以检察机关作为主导。
首先，赋予检察官应有的诉讼权利，明确其诉讼义务。检察官在公益诉讼中，与对方当事人诉讼地位平等，必须正当的行使所享有的一切诉讼权利，履行举证责任等一系列的义务。其次，明确检察官提起公益诉讼的条件、范围。检察官提起民事公益诉讼的条件中案件必须涉及公共利益且限于法律明文规定的范围；与诉讼有直接利害关系的主体提起诉讼机制受阻，包括无明确的直接利害关系人、利害关系人怠于行使诉权和利害关系人滥用诉权。检察官提起民事公益诉讼案件的范围目前应当限于以下几类：一是侵吞国有资产、损害公共设施，破坏自然资源等严重损害公共财产利益的案件；二是环境污染等公害案件：三是侵害消费者体利益的案件：四是因垄断行为而严重影响市场经济秩序的案件：五是确认婚烟、收养、继承无效危及公序良性的案件及宣告公民失踪、死亡、无行为能力、限制行为能力严重侵害公民基本权利的案件。民事公益案件应属于动态范围，随着社会发展和诉讼惰势可由法制适应时进行调整。再次，明确检察机关提起公益诉讼的“私诉”的方式。当检察机关代表国家提起公益诉讼时，因其作
为国家权力机关，公法彩比较浓，而在公益诉讼中当事人双方毫无疑问都是以私法的方式进行诉讼的，为了保障整个公益诉讼制度的统一和谐，检察机关应当和其他公益诉讼的起诉主体一样，以私诉的方式参与诉讼。最后，国家在检察机关败诉等情况下应当保证由国库负责诉讼费用。检察机关提起民事公益诉讼是为了维护国家利益和社会利益，并不是为了检察机关自身的利益，因而不承担有关的诉讼费用。
社会在发展，时代在进步。法律往往是具有一定的滞后性的，但是我们不能放弃与时俱迸的精神，检察机关参与进公诉诉讼在我国是新生的是事物，但确是势在必行的。检察机关成为公益诉讼的主导力量是合情合理的，中国特检察机关的公益诉讼制度正在路上，相信它定能不断的发展并且逐渐健全。
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