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科技经济前沿科技经济导刊 2016.27期
国外城市安全发展状况的借鉴价值
颜 华1 张春丽2
（1.廊坊师范学院 建工学院 河北 廊坊 065000；2.廊坊师范学院 建工学院 河北 廊坊 065000）
2015年8月12日，位于天津滨海新区塘沽开发区的天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司所属危险品仓库发生爆炸。事故造成160多人遇难，直接经济损失达数十亿元，间接经济损失难以估计。2015年12月20日，广东深圳市光明新区凤凰社区恒泰裕工业园发生特别重大滑坡事故，导致多栋民宅和厂房被埋，现场塌方面积10多万平方米，遇难者人数70余人。两起事故的发生把建筑安全管理的问题进一步凸显出来，特别是在现今城市建筑用地日趋紧张，建筑物周边环境日益复杂的情况下，在划拨建筑用地和建设时对危险源辨识问题以及应急预案制定和实施显得尤为重要。本文就英国安全生产法律法规、安全标准体系及作业指导体系，英国国家安全监管体制以及运行情况、业主安全管理的做法、英国风险管理的方法和流程、项目风险后果及严重性程度等级划分、项目部风险控制体制和原则、风险管理在隐患排查中的应用、应急救援等内容进行了系统的说明，希望有一定的借鉴作用。
1 英国建筑行业危险源识别与应急预案的整体发展状况
1.1《重大事故危险控制法》简介英国COMAH 法规的全称为《重大事故危险控制法》（The Control of Major Accident Hazards Regulations 1999，COMAH），主要是为在英国境内实施欧盟赛维索II 指令而制定的，因此其技术内容与赛维索II 指令基本一致，其核心内容是对涉及危险物质的重大危险源进行管理。
COMAH 对危险等级的划分主要考虑危险物品的数量和等级来进行计算后得出相应结论；对环境影响较大的也被列为重大危险源的管控范围。对于满足限量标准的设施分为两类：物质数量大于低限值，且小于高限值，即低危险性设施；物质数量大于高限值，即高危险性设施。
1.2重大危险源监管的实施
根据COMAH 法规，英国负责重大危险源监管主要有安全健康执行局、环境保护部以及地方政府。在英格兰和威尔士，主管部门为安全健康执行局（HSE）和
环境部（EA），在苏格兰为HSE 和苏格兰环境保护部
（SPEA）。
（1）企业管理层次
企业是责任的主体。凡是被列为高、低危险性设施的企业，必须落实COMAH 的各项要求，并承担相应的责任。各项措施的目的是有效防止事故的发生以及事故发生后应急处置。
（2）政府监管层次
1）英国安全健康执行局。主要职责对构成重大危险源的设施进行管理；向地方政府发出场外应急预案的编制或豁免编制的通知。对重大危险源管理包括：审查企业提交的安全报告和通报（属于收费审查），并备案；建立检查方案，对高危险性设施每12个月至少进行一次现场检查，并编制检查报告；指导地方政府编制场外应急预案。
2）地方政府。主要职责是场外应急预案的编制、审查、修订和演练，以及向公众发布有关企业的安全信息。
2 建筑安全HSE(健康，安全，环境) 管理体
系
2.1英国职业安全健康法规体系（1）法规体系
1）英国职业安全健康法规分为：法案（Act，相当于我国《安全生产法》层次）、法规（Regulation，相当于我国《危险化学品安全管理条例》）、经过相关部门批准的准则、标准、规范（Approved Codes of Practice，相当于我国国家标准、安全标准）和指南
（Guidance）四个层级（见下图）2）《职业安全健康法》和第二级的法规具有强制性，不遵守法规就属于违法；第三级和第四级是为了指导企业达到法规设定的目标，其中第三级准则、标准、规范可以作为法庭判决的依据；第四级的指南没有法律约束力。
3）英国安全健康执行局根据产业成熟情况及时完善丰富相关导则规程等。目前，《职业安全健康法》框架之下，英国共有职业安全健康方面的各类法规200个；
摘 要：本文主要就英国安全生产法律法规、安全标准体系及作业指导体系，英国国家安全监管体制以
及运行情况、业主安全管理的做法、英国风险管理的方法和流程、项目风险后果及严重性程度等级划分、项目部风险控制体制和原则、风险管理在隐患排查中的应用、应急救援等内容进行了系统的说明，总结英国在城市安全领域的建设经验，希望能够给我国的城市安全发展有一定的借鉴作用。关键词：城市安全；危险源；HSE；应急救援
中图分类号：[C976.2] 文献标识码：C 文章编号：2096-1995(2016)27-0010-02
作者简介：颜华（1979-），男，汉，山东泰安人，廊坊师范学院建筑工程学院工程管理系主任，主要研究方向：工程经济、工程管理。
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标准、规章55个；导则规章500个。近年来，按照欧盟协定，英国吸收了欧盟职业安全健康立法，在职业安全健康法律执行欧盟框架指令和相关指令。
（2）英国《职业安全健康法》
英国1974年《职业安全健康法》是英国职业安全健康的基本法。根据英国法系的历史背景，该法的一个特点是授权法。《职业安全健康法》包括四个部分：第一部分是有关健康、安全及福利，包括控制危险物质和某些排放物排放到大气中的要求；第二部分是就业医疗服务；第三部分是建筑规程及1995年苏格兰建筑法修订案；第四部分是杂项和总体说明。
《职业安全健康法》的核心内容为第一部分。第一部分主要有5个方面内容组成：雇主、制造商等各方面基本职责，英国安全健康委员会及安全健康执行局，实施（执行），罚则，其他相关规定。
2.2英国职业安全健康监管架构
英国的职业安全健康监管体制是以《职业安全健康法》为基础，国会、国务大臣、政府部门和执行机构监管，企业履行主体责任（谁制造风险谁负责），民间行业协会、培训机构、工会等组织自律有机衔接的管理体制。英国存在重大危险的行业领域安全监管统一归口于安全健康执行局负责。
3 建筑安全中的应急预案分析
据统计，英国所有行业的死亡事故中大约1/3发生在建筑业。2000年，英国所有行业的10万人中死亡率仅为0.8，而建筑行业的10万人死亡率高达4.2，英国的建筑行业非常危险。此外，频频发生的建筑业事故也带来了巨大的损失。据统计，因建筑业事故而造成的直接损失和间接损失达到了项目总成本的8.5%。英国健康与安全委员会(HealthandSafetyCommission，HSC)以及健康与安全执行局(HealthandSafetyExecutive，HSE)提出了2010年英国职业安全与健康工作的目标：以1999/2000年度的数据为基准，到2010年，要将因工伤和与工作相关的疾病而减少的工作日数量至少降低30%；将死亡和重大工伤事故的发生率降低10%；将与工作有关的疾病发生率降低20%。为了达到这一目标，HSE提出了包括44项行动要点的行动计划。这些行动要点包括：通过向雇主说明良好的健康安全制度对产业带来的好处以更大程度地调动他们的积极性；促进和扩展职业健康工作的覆盖面并强调康复规定的重要性；确保在教育课程中包含更多风险概念方面的内容等等。
4 借鉴价值
4.1在立法和监管上，坚持企业自律，行业指导，政府监管
英国企业的自律程度很高。企业根据相关COMAH 等法规和指南要求：定期向安全监管机构报告企业情况；自己或主动聘请第三方中介机构评估企业存在的安全隐患；建立包括过程安全管理、事件报告、举报奖励、风险管控、安全员制度等安全管理体系，持续改善企业安全管理状况。企业做到自觉接受行业协会的规范，自觉接受政府部门监管，自觉履行安全生产主体责任，自觉承担社会责任。
政府监管层面，英国安全健康执行局负责对企业提交的安全报告进行符合性审核；对企业尤其是重点企业的安全生产状况进行安全检查；对企业违法问题进行重罚。英国安全方面有句俗语是“如果你觉得安全的成本昂贵的话，那就来一起事故看看”。在英国，安全生产事故尤其是死亡发生后，企业和雇主需要支出很大的财力和物力，很多企业承受不了损失和，将破产倒闭。例如，2005年邦斯菲尔德油库爆炸事故造成超过10亿英镑财产损失，英国法院对包括道达尔公司在内5家企业共处以950万英镑的。另外，违反英国职业健康安全法，接到起诉后，将有可能提交刑事法庭处以、警告乃至刑罚。
英国评价机构对企业进行安全风险评估的同时，其
业务范围还包括根据安全风险评估结果判断企业的安全
风险等级，并向企业提出现状分析结果。评价机构还提
供一系列安全技术、管理手段帮助企业在保障安全同时，
尽量减少成本，使企业更多获利。如：合理延长设备检
验周期、科学安排停产检修时间、缩短影响设备运行的
检测检验工作时间。这是目前我国大部分安全评价机构
目前业务能力所不具备。
4.2根据“谁制造风险谁负责”原则，政府加强对
高风险领域的监管，企业各个日常安全管理环节都要开
展风险辨识
英国职业安全健康的立法和监管贯穿了“谁制造风
险谁负责”和“风险辨识”的思想。基于这个思想，
英国COMAH把管理重大危险源风险的法律责任移交
到风险制造者，企业是制造风险的主体也是责任主体。
政府部门则集中精力对高级风险设施进行强化监管。COMAH要求，企业必须识别危害、评价风险、制定风
险控制措施，并将其记录到安全报告中去；风险控制措
施必须涵盖整个作业过程；必须有应急预案和风险削减
措施；及时制订和修正安全管理文件使之达到相应标准；
安全管理文件应及时自查并更新，由安全监管方评估、
检查和核实。
4.3英国已形成了相当规模的职业安全健康评估、
培训中介机构
英国职业安全健康协会市场化程度很高。全英有30
个专业职业安全健康协会，还有200多个产业联合会来
对本行业的职业健康安全进行指导和规范。行业协会掌
环境安全握着该领域国际发展动向，市场开拓能力强，行业竞争
健康积极，立足于改善企业安全生产管理状况，为企业
的稳定持续发展起到了积极作用。
协会和中介机构与英国安全健康执行局联系紧密，
提供有力的技术支撑。例如中介机构在对企业开展安全
风险评估后，并不强行要求企业进行具体的改进措施，
但会在提交给企业的安全评估报告中列出整改建议。如
之后，因企业不遵照执行而发生事故的，该报告将提交
英国安全健康执行局作为事故调查的证据材料，必要时
会在法庭上采用。
4.4英国建立了完备的事故及险情报告、统计制度，
为安全健康政策制定提供详细背景数据
根据1974年《职业健康安全法案》和1995年
《报告伤病和危险事故条例》（Reporting of Injuries Diseases and Dangerous Occurrence Regulations，RIDDOR），英国建立了一套清晰的事故报告程序，相
关政府职能部门对所有事故和不良健康现象进行调查。
根据RIDDOR法规，事故分为伤害（Injuries）、疾病（Diseases）和险情（Dangerous Occurrences）。对主
要事故（Major injuries，包括死亡、重伤、化学品中
毒、化学品灼伤等）必须立即通过电话或网络汇报，并
在15天内提交文字报告；对造成7天以上工时损失的
事故（injuries），要在15天内通过网络提交报表；对
职业病和部分事故险情（特别列明了具体险情类型）也
需要网络提交报表。在RIDDOR法规的框架下，英国
安全健康执行局建立了详细、公开的事故、职业病和险
情数据库（可从网上获取），为制定国家职业健康政策
制定和有关机构开展研究提供详细统计数据。
参考文献：
[1] 金磊.城市安全风险评价的理论与实践[J].城市问题，2008（02）.
[2] 吴宗之，高进东，魏利军.危险评价方法及其应用[M].
北京：冶金工业出版社，2001.
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