Vol.39No.5 2021年5月
中国资源综合利用
China Resources Comprehensive Utilization c污水治理
抚州市抚河流域水污染防治的实践困境及对策分析
陈倩，朱志权
(东华理工大学，江西抚州344000)
摘要：抚河作为抚州市的母亲河，是抚州市社会、经济、文化持续健康发展的重要保障。现阶段，随着《抚
州市抚河流域水污■染防治条例》的施行，抚州市立足于地区特，不仅促使水污染治理工作法治化，也积
累了一系列较好的经验与做法。但是，从法治建设、政府责任机制、信息公开与公众参与相结合、限期治
理等方面来看，实践中仍存在不足。当前，抚州市要努力探索一条适合抚河流域水污染治理的合理途径，
切实保护抚河流域的生态环境。
关键词：水污染治理；河长制；公众参与；限期治理
中图分类号：X703文献标识码：A 文章编号：1008-9500(2021)05-0185-04
DOI:10.3969/j.issn.l008-9500.2021.05.055
Practical Dilemma and Countermeasure Analysis of Water Pollution Prevention and Control in Fuhe River Basin,Fuzhou City
CHEN Qian,ZHU Zhiquan
(East China University of Technology,Fuzhou344000,China)
Abstract:As the mother river of Fuzhou City,Fuhe is an important guarantee for the sustainable and healthy development of Fuzhou's society,economy and culture.At this stage,with the implementation
of the'*Regulations on the Prevention and Control of Water Pollution in the Fuhe River Basin of Fuzhou City”，based on regional characteristics,Fuzhou City has not only promoted the legalization of water pollution control work,but has also accumulated a series of good experiences and practices.However,from the perspective o£the construction o£the rule o£law,the government's responsibility mechanism, the combination of information disclosure and public participation,and time limit governance,there are still shortcomings in practice.At present,Fuzhou City should strive to explore a reasonable approach suitable for water pollution control in the Fuhe River Basin and earnestly protect the ecological environment of the Fuhe River Basin.
Keywords：water pollution treatment;river chief system;public participation;time limit treatment
2018年，生态文明建设历史性地被写入宪法修正案。近年来，生态环境损害赔偿制度、环境公益诉讼制度、”河长制”的试点推广等方兴未艾，很多学者主张”环境权入宪”，但学界缺乏对环境权理论学说的共识，更不要谈论如何在明确宪法环境权的规范构造下确定一个普遍适用的判断标准，比如，水污染治理到什么程度才是合法且有效的。另外，由于河流的流域性特征，若各地方政府治理手段存在差异，则更无法有效地进行水污染治理。抚河地处鄱阳湖生态经济区、海西经济区和中部地区崛起三大发展战略规划区范围内，抚河是抚州市的母亲河，抚河流域面积占全市总面积的87%，抚河流域水质的好坏直接影响抚河流域的公众健康和经济社会发展。国家出台一系列与水资源保护有关的规范性文
件后，流域内已初步建立起以水功能区管理为基础的水资源保护管理体系，但抚州市抚河流域水污染治理形势依然严峻。
收稿日期：2021-03-03
基金项目：江西省社科规划项目”抚州市抚河流域水污染防治制度研究”(18DQ09)o 作者简介：陈倩(1995-)，女，安徽南陵人，助教，研究方向：行政法与环境资源法。
O污水治理中国资源综合利用第5期
1抚州市抚河流域水污染治理现状
1.1水污染治理工作法治化
抚州市在水污染治理方面制定了《抚州市水资源生态补偿实施办法（试行）》《抚州市河长制升级版示范工程实施方案》等规定，开展了“清河行动”“环保抚河行”等活动。但现有的《中华人民共和国水污染防治法》《江西省湖泊保护条例》《江西省水资源条例》等制度与抚州市抚河流域的实际情况相差甚远，人们在实际操作时难以掌握。因此，有必要通过地方立法加以补充和完善。《抚州市抚河流域水污染防治条例》已于2020年7月1日正式施行，该条例通过构建目标责任制、考核评价制度和联席会议制度等体系，采取信息共享、众监督、媒体宣传的方式，解决当前水污染防治的主要矛盾，缓解“
九龙治水”乱象，明细政府与政府部门的职责，鼓励人民众参与其中，进而持续提升水污染治理水平。
1.2建设“智慧抚河”，保障公众参与
公众参与制度是政府及其机构之外的个人或社会组织，通过一系列正式或非正式的途径，直接参与政府环境公共决策的制定和执行过程，从而影响环境公共决策，维护环境公共利益的行为模式叫而保证公共参与的前提条件则是保障公众的知情权，即信息公开，公众可以依法获取政府持有的环境状况、国家环境管理情况，尤其是其居住区域环境质量状况和环境保护活动信息。为了保障公众的知情权，必须进行信息公开P1O
在抚河流域生态保护和综合治理过程中，抚州市启动建设了“智慧抚河”项目。通过借助互联网技术，启动建设“智慧抚河”项目，可以解决人员巡护的盲区和空档期问题，打造可视化的综合会商与监测系统平台。对抚河流域水资源保护检查与公众参与制度进行统一协调，有助于改变水污染防治中多元治理下政府单一监管的模式，引导公众力量介入，从污染源上解决水污染问题叫通过正面引导和反面处罚，公众可以形成生态环境保护理念，积极参与环境治理，进而营造良好的自然生态系统。
1.3施行市、县、乡、村、组“五级”河长治理模式
所谓“河长”，即河道管理保护与管理的第一责任人，那么”河长制”就是指定河道管理负责人的制度。2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求各地到2018年底前全面建立河长制。河长制将省长、市长等党政一把手作为河长，将水污染防治纳入地方官员的政绩，党政同责、一岗双责，由党政主要负责人承担治水责任。要建立健全河长监督考核和责任追究制度，强化考核问责，对损害生态环境的责任主体严格问责、终身追究。水利部已将河长制工作纳入最严格水资源管理制度考核，生态环境部把河长制工作纳入《水污染防治行动计划》实施情况考核铁2018年，《中华人民共和国水污染防治法》修订并确立实施省、市、县、乡四级河长制，至此，河长制作为河湖管理的一项制度创新，诞生于行政管理体制之下，在国家立法层面有了法律依据。抚州市在水污染防治过程中以市、县、乡三级“河长制”为基础，又增加了村、组两级“河长制”，形成了更加严格的市、县、乡、村、组“五级”河长层层治理模式，明确了全市河长1405名。
1.4限期治理兼顾程序公正与执法效率
限期治理制度是指对时间、内容、效果加以限定来整治有严重危害的污染源、影响恶劣的重点排污单位、特殊保护区内排污超标的现有设施的一项基本环境保护法律制度叫针对排污超标、超总量或严重污染环境的排污单位，设定一个规定的期限，令其在该规定期限内减轻污染行为对环境的影响，这不仅仅是末端治理手段，还能督促企业从根本上解决排污问题。抚州市针对重点监管排污单位，通过政务公开的形式，先行公布名单，发出通知，明确各部门的职责并逐一施行；针对造纸、焦化、印染、
制革等行业，制定专项方案督促企业完成清洁改造；灵活地开设“企业红牌黄牌榜”，通过黄牌警告、红牌限期治理或行政处罚的方式实时监管。
2抚州市抚河流域水污染防治的实践困境
2.1地方性立法生效后仍存在黑臭水体
黑臭水体产生的根源大多是城镇生活污水未经处理就大量排放、农业面源污染、雨污合流等，因此很多城市组织编制了《城市”黑臭水体”整治”一河一策”》等工作方案。《抚州市抚河流域水污染防治条例》中，关于黑臭水体的防治主要见于第三十六条，而根据该条文，若相关部门进行黑臭水体整治，应及时公布。笔者于2020年11月1日登录抚州市生态环境局进行搜索，发现抚州市黑臭水体专项整治最早可以追溯到2018年，而2020年8月11日，抚州市生态环境局仍在开展全市农村黑臭水体排查摸底复核工作。水污染治理应落实到法律制度上，但在此基础上更需要行政主体为其赋予可行性。
第5期陈倩等：抚州市抚河流域水污染防治的实践困境及对策分析C污水治理
2.2公众参与平台流于形式
以2020年3月27日抚州市生态环境局发布的《关于印发2020年抚州市重点监管排污单位名单的通知》为例，行政机关公布了排污单位，明确了各个部门职责，但对于如何进行整改、监督管理及现场检查
等，均无后续公开信息。《抚州市抚河流域水污染防治条例》第五十六条规定了企业报告和信息公开违法的法律责任，但是其中也并无任何信息获取渠道。引入公众参与制度可以拓展多元化主体的水污染治理渠道，但就目前的实行情况来看，其并未积极发挥作用来缓和因水污染问题引发的社会矛盾。
公众参与方式包括公开说明会、意见调查、意见陈述、听证会、参与决定和公民投票等，其参与强度和法律效力依雄增。但并不是选择效力越高的方式，越能实现理想的公众参与目标[6]o从抚州市目前的政府信息公开效果来看，并不是公开的信息越多，公众的参与效果越好。各行政机关之间信息不互通，直接导致信息公开形式化，信息公开与公众的参与逐渐多样，但以数量僻要求行政机题而会造成反作用。2.3河长制度职责模糊
从环境权力的内容分析，一方面存在政府公共权力过于强大，公民环境权利受到挤压，权力行使不当侵害公民和企业合法环境权益的情况；另一方面也存在环境权力配置不足，难以实现环境管理和环境执法目标的情况叫以水污染治理过程中创设河长来行使环境权力的配置和形式为例，《中华人民共和国水污染防治法》并未赋予河长任何行政主体的权力，其之所以拥有权力，是因为河长制的核心是河湖水管理的首长负责制冈，其理论的实质就是行政首长负责制。行政首长负责制是指国家特定的行政机关首长在所属行政机关中处于核心地位，在本机关依法行使行政职权时享有最高决定权，并对该职权行使后果向代表机关负个人责任的行政领导制度。
截至2020年初，全国各省市累计出台了259部关于施行河长制的地方性文件。《江西省珈可长制湖长制条例》于2019年1月1日正式实施，规定村（居委会）殛分TOi河长并明确其主要职责，却并未规定问责机制。2020年7月施行的《抚州市抚河流域水污染防治条例》并没有明确提及建立河长制，但规定了“市、县（区）人民政府应当将水环境保护目标完成情况纳入对本就民蹄负有水污染躺监督管理职责的部门及其负责人和下瞅民蹄及其负责人的年度考核和任期考核内容”o河长制充分发挥了中国特，以党政领导负责制，调豹亍政资源。但任何权力的行使均“法无规定不可为”，所以河长制作为一项水污染治理的新制度，类似于行政命令，由于其在环境执法中权力配置的弱势，自赭在种种困难。
2.4被确定为重点监管排污单位的规定不明确
限期治理是我国八项主要环境管理制度之一，曾有力地缓解了我国环境污染问题，其本身作为一种行政手段，前一定的雌性，但舷律属性一直存在争议。八项制度主要指环删响WW、环境保护目减任制、排^收费制度、三“同时’制度、限期治理制度、排静可证制度、城市环整治与定*#核制度、污染集中控制制度。而在实践过程中，限期治理更是逐渐演变成重点排污企业的排污豁免金牌，这些企业可以利用漏洞，在限期治理规定的最后期限到来之前毫无顾忌地排污，因为法律对在限期治理期间的企业违法超标排污行为并未规定任何处罚腿
从法律规定来看，限期治理制度没有明确环境违法企业的划分标准，存在巨大的漏洞。在实践中，排
污企业的排污方式分为两种。一是企业先行处理再统一排放至污水处理厂，由污水处理厂再行处理后排放至规定排污口。这类企业主要集中于高新技术产业开发区。二是小型企业直接将污水排放至地表，雨污合流。而以工业聚集区为例，污水处理厂很大程度上无法统一处理不同生产企业产生的含不同污染物的污水，这时，污水处理厂处理不达标的污水难以进行责任划分。
3抚州市抚河流域水污染防治的对策
3.1严格落实抚州市抚河流域水污染治理的监管责任机制
在实践中，人们急需对理论研究相对成熟而法律上缺乏可操作性和执行性的部门规章、地方单行条例进行内在的协调和统一。理论层面，人们对于环境权尚未形成共识，针对各项水污染治理的行政手段，权力结构、救济方式等基本要素更是存在较大争议。《中华人民共和国水污染防治法》规定了统一监督管理与分级别分部门相结合的环境管理体制，从政府各部门来看，之前的“九龙治水”乱象正逐渐被改善，运用市场机制进行水污染防治的排污权交易制度、生态补偿制度等均在不断完善。但是，这些制度的程序性权力配置十分滞后，以抚州市为例，河长办公室受人员等因素的限制，难以发挥应有的作用；各部门分别执法导致执法力量不足，也难以形成执法合力，疲于应付，但目前部分县区正在逐步成立“抚河流域综
O污水治理中国资源综合利用第5期
合执法大队”；“引咎辞职”制度的建立更是形成一项强有力的监督、制约手段。
3.2组建抚州市抚河流域水污染治理的多元化主体
目前，环境权、资源权、排污权之间存在冲突，必不可少地造成了水污染治理过程中的一些行使边界和制约。以公众参与的规定为例，从利益角度分析，由于无法确定公众参与中公众的范围是仅限于合法利益受到损害的公众（行政相对人或行政相关人）还是本行政区域内的所有公众，任何一项政策在实施过程中可能会引起集体性恐慌或不良舆论，这就极可能产生阻碍行政执法的行为，而又不能将责任追究到个人。当前，要组建水污染治理的多元化主体，强调从源头到末端鼓励公众参与，而不是一味地要求公众进行举报或提起民事侵权救济的诉讼。
3.3因地制宜地落实河长制
各地不仅需要在水污染防治过程中进行系统的综賊范，还需要梱虽伽方蹄的环境保护职责时落实河长制，祖健包方水环境治理法律体系。人们应结她方实际情况，尽快制定河流砂及污染防治的地方性法规，进一步落实河道管理保护的地方属地责任，建立健全相关法極规体系，为河长制的娅缺规范和支撑，形成有特的地方水环境保护和防治的立法体系，不断改善各地水环境质量，提升水环境的综合功能，巩固治水成果，使地方河长制治水走上法治化、常态化的轨道叫换句话说，不能只是做出原则性规定，而缺少師长的込、履责以竝责体系等相卿定，不能忽视在河长制推行中遇到的一些难点问题
、热点问题、焦点问题。水污染治理P项复杂且存在不确定性的专业问题，河长制实多地定具体工作，细化职权分配、制度衔接、责雌究等#M作时。
3.4确定适用范围，完善未完成限期治理任务的法律责任
限期治理既不属于行政处罚，也不属于行政强制，那么其作为一种类似于行政命令的具体行政行为，如果要求行政相对人进行一定的作为或不作为，就一定要完善其法律责任。从法律上来看，如果限期治理也适用“一事不再罚”原则，是否就给予了排污企业更大的自主权？因此，在落实限期治理任务的过程中，要确定其适用范围，完善未完成限期治理任务的法律责任。首先，在限期治理过程中，若因行政机关工作的失职而造成其管辖范围内发生水污染事故或水污染治理不作为，则应追究相应责任。其次，生态环境部门应细化纳入限期治理的重点排污企业的进出标准，因地制宜。同时。要做到信息公开，完善外部监督。最后，行政机关作为决定者和管理者，应严格遵循行政合理性原则，对自己做出的限期治理决定负责，针对未完成限期治理任务的企业不能一味地要求其停产停业，而是要了解实情，可以通过企业缴费、政府委托第三方机构代理履行的方式促其完成治理。
water pollution
4结语
水是生命之源、生产之要、生态之基，加强水环境保护和治理，完善水污染防治法律制度是加强生态文明制度建设的重要内容。《抚州市抚河流域水污染防治条例》在贯彻上位法的同时运用了生态系统
化理念，契合抚州抚河流域的实际情况。但水污染防治是一项长期的工程，本文仅从治理权限、公众参与、限期治理、河长制几方面进行了论述，法律制度的针对性和实效性需要经过长期的实践检验才能进行评价，相信抚州市抚河流域在法治化的治理道路上会更好。
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