中华人民共和国土地管理法实施条例讲稿
各位下午好，利用今天下午的时间和各位一起学习《中华人民共和国土地管理法实施条例》，借这个机会把我学习本实施条例的心得向各位做一下汇报：
《中华人民共和国土地管理法实施条例》作为《土地管理法》的一部实施性法规，是由１９９８年１２月２４日国务院第１２次常务会议通过，由总理签署，自１９９９年１月１日起施行，到现在已经施行了12年。实施条例最初制定于1991年，现在实行的条例是在废止91年条例的基础上制定。全文共分为八章四十六条。主要是根据《土地管理法》制定，立法目的在于合理利用国家土地资源，保护耕地。因为我们知道农业是国民经济的基础，发展农业则必须依赖现有的有限的土地资源。而另一方面我国的城市化建设、以及工业化发展也要利用土地，甚至有时候是占用大面积的耕地，随着改革的不断深入，农业生产和工业化二者势必产生矛盾，这种矛盾得不到有效化解，必然影响我国经济发展。因此我觉得从某种程度上说，学习领会土地管理法及其实施条例，其实就是在处理工业和农业之间的关系，农业是国民经济的基础，工业是命脉。打好基础，抓住命脉，同时兼顾我国人数最多的人民体—农民的利益，是土地管理法及其实施条例的制定的根本目的，下面我按照各章顺序对条例进行分析讲解：
实施条例第一章总则规定：依据《中华人民共和国土地管理法》，制定本条例。首先从形式上来看，这种表述属于我国法律和文件的通行写法，表明这部行政法规的来源或者说出处，我们法规科在日常审核规范性文件时，也遵循这种写法，比如制定《朝阳市污水二次处理办法》，那么第一条就要写根据《中华人民共和国水利法》等有关法律、法规，制定本办法。据我所知，除了宪法不是这么表述，其余我国所有的法律、法规开篇都先表明根据某部法律或者法规制定；从实质内容来看，前面已经说过学习土地管理法实施条例离不开土地管理法。但是不能笼统的说土地管理法是原则，实施条例是它的细化规定，因为土地管理法是国家法律，法律地位仅次于宪法，它涵盖了了我国土地管理制度的方方面面。土地管理法实施条例的主要内容：比如土地利用总体规划、耕地保护、建设用地这些在土地管理法里都有详尽规定，而且很多方面要比实施条例更为具体，从时间来看，土地管理法最初制定于1986年，实施条例最初制定于91年，后来土地管理法经过几次细致修改，实施条例除了关于征收和征用的改动，没发生什么大的变化。从内容来说，实施条例是国务院为了解决日常与土地有关的行政活动中的某些具体问题而起草制定。比如土地管理法第十七条规定土地利用总体规划的规划期限由国务院规定，那么实施条例第九条就规定乐土地利用总体规划期限一般为15年；还有土地管理法第十一条规定农民集体土地由县政府登
记发证，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记发证确认所有权，实施条例第四条就分别表述了农民集体土地要取得所有权证，具体要由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，要取得使用权证，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。通过比较可以看出，实施条例是从执行具体土地工作的角度出发，与土地管理法互为补充，相得益彰。虽然二者地位不同，但一起构成了我国土地法律体系的基本框架，同时也说明两个问题：一方面当然说明我国立法步伐的滞后，尽管经过几次修改，但是从现在的城市拆迁和集体土地征收、征用来看，土地管理的有关法律已经显得落后了。另一方面也说明当年的土地管理法和实施条例涵盖内容全面，具有较强的操作性，经得起时验。弄清了实施条例和土地管理法的关系。我们来看实施条例主要内容的第一部分：土地的所有权和使用权。
一、土地的所有权和使用权
关于实施条例的第二章主要讲了这么几个问题：全民所有的土地都有哪些；我们国家实行土地登记制度；农村集体所有土地如何申请登记，取得权利证书；使用国有土地如何申请和办理，取得使用证；改变以及收回土地的所有权和使用权的如何办理。这一部分的总体思路和逻辑关系是：确定了土地的所有权后，要想把这种权利法定化，常态化，，按照我国《物权法》的有关规定，首先要进行登记，登记了才能够对抗第三人。如果要改变土地用途，改变了土地的所有权和使用权，也要按法定程序办理，这个法定程序就是向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。
（一）先说下土地的所有权：所有权顾名思义是所有人依法对自己财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利。土地所有权也就是对土地享有的占有、使用以及收益和处分权。我们国家土地所有权划分比较单一，除了国家即全民所有就是集体所有。不存在第三种情况。从整体上来说，国家所有涵盖了集体所有，比如城市市区的土地，说他是全民所有，那这里面的民包括不包括村集体的农民？我们说当然包括，可能那个村集体的农民一辈子也不到那个市区里来，但是他也是全民的一份子。所有说全民所有包涵集体所有。在我国，全民所有的土地都包括哪些呢？实施条例第二条明确规定，下列土地属于全民所有：1
、城市市区的土地，这个就不需要展开了；2、农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；我国土地管理法第八条已经规定了：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。这里的以外就是指没收、征收、征购三种情况。下面我分别说一下没收、征收和征购三种情形。这里讲的没收指的是土地违法案件经依法查处、被政府依法没收和责令退回的土地，举例说明：2008年，某局下属事业单位，由于职能弱化，造成两亩多办公用地闲置（有个前提是土地性质为划拨用地），该单位拿闲置土地作出资，和某开发商签订联建合同，由开发商投资建商品楼一栋。双方约定，建成后，商品楼的一层共8间房产归该单位，其余房产收益归开发商。2009年案发，市区国土资源分局对这一案件进行了查处。这就是一起典型的土地违法案件。本案中，机关事业单位与开发商联建住房，这属于机关事业单位擅自改变土地用途，造成国有土地资产流失的一种行为，因为机关事业单位土地属于国家划拨土地。划拨土地只能按照批准用途使用，不能进行转让、出让或抵押，因此，任何形式的联建，集资建房或是划片出售，都是改变划拨土地用途行为，是法律所禁止的。对于私下签订协议的，协议无效，由政府收回土地使用权。下面再说征收，说到征收，我们首先要把征收和征用做一下区别说明，因为平时我们经常看见这两个词在一起出现。征收是指国家为了公共利益的需要而依法强制取
得原属于私人或集体财产上的所有权或者其他权利的行为。征用是国家为了公共利益的需要而依法强制取得原属于私人或集体财产上的使用权的行为。二者的相同点都是政府的强行性，不需要向对方做出意思表示，无条件服从的，国家需要就是命令。二者不同点在于：征收实质是强制收买，对象仅限于不动产，比如土地的所有权和使用权，征收集体土地。而且征收不发生返还问题，只发生补偿问题，征地后集体土地变国有了，老百姓拿到手一定补偿，说过十年我再赎回来行不，肯定不行；而征用的对象包括不动产也包括动产。使用完毕后得返还权利人。如果因使用产生损害还得照价赔偿。二者还有一个重要区别就是征收的目的是为了公共利益需要，你比如为了城市化建设，朝阳市决定征收双塔区八宝村土地。这是征收，而征用一定是在紧急状态时，一般用于抗灾抢险的急需。我们在电视上经常能看见这样的镜头。警察在大街上抓劫匪，说这个警察长跑水平差，被累的气喘吁吁还是抓不到劫匪，这时候看见路边一个人推起摩托车正要骑，强行抢过来，亮出，我是警察，正在执行公务，借你车一用。。。实质这就是一种征用行为。如果抓劫匪的过程中摩托车滚下山崖，无论追上没追上，那也得赔偿。这就是征收和征用的区别；第三个就是土地征购，土地征购实际中包含四种情况；1是土地征收。刚才提了一下，那么具体操作流程呢是国家根据城市建设和发展需要，按照《土地管理法》规定，具体由土地
储备中心实施，土地储备中心是市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。我们朝阳市也有土地储备中心，他的职能;是为政府土地－级市场提供服务,业务范围包括土地收购、储备、流转、开发。经费来源也是全额拨款。它没有拆迁业务,不能成为拆迁人。 但是很多地方土地储备机构包括我们朝阳市的，一直以来都 直接参与一级土地开发。谈到一级土地开发了，到底什么是一级土地开发？解释一下，所谓一级土地开发，是指在土地出让前，对土地进行整理投资开发的过程。具体来说，就是按照城市规划，由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行为。土地一级开发是土地出让前的运作方式，比如市政府要通过出让转让竹林路原大世界处的地皮，你得先期安置好被拆迁户、做好土地平整，这样达到一定用地条件了，才能转让给用地单位。开发的主体应当是当地政府或由当地政府指定的土地开发企业，开发的结果是要使“生地”成为“熟地”，达到出让标准。在大多数城市主要是由政府来操作，也有政府委托企业做的。国土资源部在2010年9月发文明确：从2011年4月开始，土地储备机构将不再直接从事土地一级开发工作，在2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得
直接从事土地一级市场开发。分析一下原因：国土部、财政部和央行于2007年联合印发的 《土地储备管理办法》规定，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。因为有制度支持，咱们朝阳市2009年也制定了一个朝阳市土地储备实施细则（朝政发{2009}18号文件）。事实上，不少地方的土地一级开发工作正是由土地储备部门完成。据了解，除直接从事一级开发之外，一些土地储备部门成立“城市建设开发投资公司”，进行融资和一级开发，即“政府行为，公司运作。这样一来，政府直接插手一级开发市场，有些地方的土地储备机构甚至垄断了一级开发市场，这很容易造成腐败。而退出一级开发，意味着土地储备部门将只能进行土地收储工作，一级开发将完全由企业按照市场规律进行操作，这样就有利于压缩腐败空间，使一级开发市场的运作更加公开透明。也利于遏制个别地方政府刻意提高开发成本，推涨地价。但是目前的一级开发过程，政府还不能完全退出，因为一级开发最困难的环节在于拆迁，在这个过程中，政府的效率大大高过企业。政府可以调动公安、城建、综合执法各个部门，多管齐下，这样就明显提高了这个一级开发的效率。下面咱们回过头来说土地征购的第二种情况：就是土地回收。土地储备中心代表政府按照法律、法规等收回土地使用权的行为和过程。土地回收的主要对象是城市存量土地，可以是无偿的，你比如说开发商
取得土地使用权了之后不开发建设，无正当理由闲置，造成土地资源浪费，这样的情况下按照规定2年后可以无偿收回土地使用权。但现实中多数情况下是需要补偿的，土地征购的第三种情形是土地置换。土地储备中心根据市政府的经济发展战略和城市经济结构布局，对原来在城区内不符合城市规划或对企业再发展有阻碍的企业和单位进行用地布局调整，用储备土地置换出原企业或单位的土地。 土地征购的第 4种情况是土地购买。土地储备中心根据土地储备和供应计划，在同等条件下，优先购买土地使用权，增加土地储备。土地购买具体分以下几种情况：①土地受让人进行土地开发后进行转让的土地，比如说某开发企业通过国有土地使用权出让购买到土地使用权，出于各种原因吧想再卖掉，那么这时候政府可以优先回购；②银行抵押需处置的土地，个人或者企业无法偿还银行贷款，以抵押土地抵偿贷款，银行为了收回成本利息，需要转让土地使用权，这时候国家可以优先购买；③市场交易价格明显偏低的土地。通过以上三种征购方式，集体土地变为国有。关于属于国有土地范围前面讲了两点，接下来说第三点：国家依法征收的土地。土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地使用权收归国有的行政行为。我国征收集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费； 2、 安置补偿费； 3、 地上附着物和青苗
补助费；我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。实际上我国农村土地征收是发生在国家与农村集体之间所有权的转移。我国《宪法》和《土地管理法》2004年修正或修改前，没有区分土地征用和土地征收，统称“征用”。2004年，宪法修正案对这两个词进行了更改。从实际内容看，《土地管理法》既规定了农民集体所有的土地“征用”为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。为了理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系，2004年国家立法机关对《宪法》作了修正后紧接着又对《土地管理法》进行了修改，除个别条文外，《土地管理法》中的“征用”全部修改为“征收”。即第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定。从土地征收的特征和程序来看：主要特征是：(1)具有强制性。(2)土地征收是土地所有权的转移，即由集体的土地转变为国有土地。(3)征收土地时用地单位必须按规定向被征用单位支付土地补偿费和安置补助费，妥善安置农民的生产和生活。这是特征，那么它的程序呢：一般来说，国家建设征收土地时，用地单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府批准的设计任务书或其他有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。具体程序是：申请选址、协商征地及
安置方案、核定用地面积以及划拨土地等四个步骤。以上我们已经说了属于国有土地的三种情形，接下来我们再说属于国有土地的第四种情形：依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；我国大多数的林地、荒地这些地方属于集体所有，但是由于历史的原因或者说出于生态保护的原因，很多属于国有，比方说咱们辽宁国有黑山县机械林场，位于锦州市黑山县。它成立于1960年，所管辖资源分布全县15个乡镇。还有许多，不再列举了。第五个属于国有土地的是： 农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有；关于这一项怎么理解。在实施过程中，一些地方没有准确理这项规定的立法原意，直接撤销农民集体建制，把农民转为城镇居民，不经过法定征地程序，低价或者无偿将原农民集体所有土地转为国有土地，这样肯定侵犯了农民的合法权益。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》也明确“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地”。为了解决实践中出现的问题， 2005年国务院法制办公室、国土资源部关于对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项有一个解释意见：经国务院批准，对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项作如下解释：一、该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国
家所有，可见这里的农村集体经济组织成员全部转为城镇居民，有个前提是土地被依法征收，比如朝阳市北大街改造，扣北村，给老百姓一定补偿之后，集体经济组织成员全部转为城镇居民。接着说说属于国家所有的土地的第六种情形：因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。四川汶川地震后，很多受到地震灾害的地方，你想八级地震，地面一定出现沉陷，无论是从地表还是地下条件来看，很多地方已经不适合居住了，或者说受灾比较重的比如北川县城，有多少大人和孩子的尸体埋在下面，后来也不一一的清理了，直接建成一个地震纪念馆，供亲人前来祭奠，那么在这种情况下，受灾地区已经不能再住了，异地重建的，就需要迁移人口，那么按照规定，原属于迁移人口的这些集体土地就收为国有，政府可以用来建纪念馆、搞生态开发等等。近期有小道消息称，四川地震灾区要移民20万到朝阳和阜新交界地区，消息准确性呢至今不知道。
那么以上就是属于国有土地的六类情形。无论是国有土地还是集体土地，要想证明你的所有权或者说使用权，按照我国法律规定，都得进行土地登记。关于登记，前面主讲土地法时候提到过，我具体展开一下。土地登记、是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地它项权利的登记。土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。
初始登记又叫总登记，指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地它项权利设定登记、变更登记。我国《物权法》第九条明确规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。比如土地所有权，不是国家就是集体的，而且地点划分的比较明确。这个就不用登记。关于土地登记，2007年12月30日国土资源部发布第40号令《土地登记办法》，分别阐述了总登记、初始登记、变更登记和注销登记四个部分。总登记刚才在定义里已经说了，不再重复；初始登记：土地登记办法中规定：依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，要持有关材料申请划拨国有建设用地使用权初始登记。依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人付清全部土地出让价款后，持有关证明材料申请出让国有建设用地使用权初始登记。还有租赁、以国有土地使用权作价出资等方式取得国有建设用地使用权的，都要登记，那么这些登记，有一个共同点，就是设立权利的一种原始登记。这个权利也就是土地使用权；那么变更登记就好理解了，土地权利人发生变化，或者说因土地权利人姓名、或名称、地址和土地用途等内容发生变化而进行的登记。举例说明一下：甲单位通过国有土地使用权出让获得一块国有土地使用权，但是到手
后因为业务变化用不上，乙公司正好能用上，于是甲公司转让给乙公司了，权利人就得更名，需要到登记机关依法进行变更登记。土地管理法实施条例第六条明确规定：依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，　依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。 为了说明这条，说一个案例：1999年12月7日，陕西省渭南市某村民小组原任组长赵某，在未召开村民会议讨论决定的情形下，与第三人刘某签订了《地皮有偿转让合同书》，约定将该村民小组老油路地皮100亩有偿转让给第三人赵某使用三十年。为使该合同具有合法性，赵某编造了村民小组组委会会议记录，申请区公证处对合同进行了公证。后赵某被罢免组长职务，区公证处以村民小组提供的众会议记录不真实为由撤销了对该合同的公证。 黄某等67名村民认为：上述合同的签订，违反了《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律的强制性规定，侵害了村民的合法权益，应认定为无效合同。故向渭南市临渭区人民法院提起诉讼，要求认定上述《地皮有偿转让合同书》无效。本案案情不复杂，原组长赵某违法地方有三处：一是关于农村集体经济组织作为农村土地使用权的转让主体，转让农村土地使用
权的权限是受法律限制的，农村集体经济组织对农村土地使用权的转让，限于农村土地承包行为，农村土地要作为非农业建设用地，须由国家依法征用为国有土地，国家可以依法将征用土地作为非农业建设用地或将土地使用权转让用于非农业建设，包括村民小组在内的农村集体经济组织无权将农村土地使用权转让给他人用于非农业建设。本案中，被告与第三人签订了《地皮有偿转让合同书》。被告原任组长赵某以被告名义将土地使用权转让给第三人使用并收取土地转让费，由第三人用于建设商业门面房进行经营活动或将商业门面房租于他人进行经营活动，该行为显然使农村土地的用途发生了变化，与我国法律关于农村土地使用权的转让只能用于农业用途的强制性规定相违背。此一违反了土地管理法的有关规定；第二《土地管理法实施细则》第六条一款规定，依法改变土地所有权、使用权的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。而被告与第三人签订《地皮有偿转让合同书》，并没有向土地行政主管部门提出变更登记申请，没登记，违反了实施条例的强制性规定。我国实行土地权属的法定登记制度，由于被告与第三人之间所转让土地使用权未进行变更登记，土地使用权没有发生变更，仍属原告集体所有。被告与第三人私自转让土地使用权的行为无效，该合同也归于无效。因此，违反了实施条例关于土地变更的
有关规定；第三个问题被告原任组长赵某向临渭区公证处提供虚假材料，骗取临渭区公证处对该合同的公证，属《合同法》规定的“以合法形式掩盖非法目的”的情形，应认定为无效合同。违反了《合同法》这个不再多说。还有一种登记情形就是注销登记。指因土地权利的消灭进行的登记。在我国，注销登记主要包括几种情形：一是因土地权利的收回；二是存续期届满；三是土地灭失；四是集体所有土地依法被全部征用或农业集体经济组织成员成建制转为城镇居民；五是土地他项权利终止等。实际上注销土地登记也是变更土地登记的一类。实施条例第七条规定：依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登记。说个案例：某市在西安路南侧约60000平方米范围内进行旧城改造，市政府发出公告，收回这60000平方米的国有土地使用权，要求原土地使用权人持土地证书和房屋产权证到主管机关申请注销登记，签订补偿协议。该如何办理注销登记?说一下一般程序：①要求土地使用者提出注销土地登记申请。如土地使用者不按规定申请注销登记的，土地登记机关可以按照《土地登记规则》直接办理注销土地登记。这种情况比如说人民法院、仲裁机构生效法律文书判决或者裁定原土地权利消灭，当事人又不办理注销登记的。可以直接
办理。还有就是依法征收农民集体土地，也是由土地行政部门直接办理注销登记。②地籍调查。主要核查土地登记状况是否发生变化。③权属审核。一是核对土地登记卡；二是审核申请人；三是审核土地权利证书；四是对注销土地登记的证明材料等进行审核。注销土地登记不需报人民政府审批，由土地管理 部门审核通过即可直接进行注销登记。《土地管理法》明确规定：土地所有权、使用权由县级或县级以上人民政府登记造册，核发证书。所以，土地使用权注销登记最好也应该由县级以上人民政府进行。在实践中，县级以上人民政府往往把土地登记职权委托给土地管理部门行使，在这种情况下，土地管理部门可代为办理，但需加盖人民政府土地登记专用章。④注册登记。在宗地原《土地登记卡》上进行注销登记，相应在“序号”、“日期”、“登记的其他内容及变更登记事项’，、“经办人”、“审核人”等栏目填上本次注销登记内容，并加盖“注销”印章。⑤注销土地权利证书。在土地权利证书上加盖“注销”印章，在“记事”栏内注明注销土地使用权的依据及日期，并将注销的土地权利证书立卷归档。以上是实施条例的第一部分土地的所有权和使用权，下面讲一下实施条例的第二部分：土地利用总体规划。
土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布
局，是国家实行土地用途管制的基础。比如咱们朝阳市：国土资源局在96年制定了一个1997-2010年的土地利用总体规划：关于规划具体有许多这个指标，比如农用地面积，耕地面积要达到多少，建设用地面积要达到多少。我简单说一下朝阳市制定的总体目标：在加强土地生态环境建设的前提下，实现耕地总量增加的目标，进一步提高耕地质量。农用地得以有效的保护和综合整治，建设用地合理供给并有效利用，未利用地适度合理开发，土地利用结构和布局趋于合理，水土流失进一步得到控制，土地利用方式由粗放型向集约型转变，确保土地资源的可持续利用。这是朝阳的总体目标。那么通过土地利用总体规划，国家将土地资源在各产业部门进行合理配置，首先是在农业与非农业之间进行配置，其次在农业与非农业内部进行配置，如在农业内部的种植业、林业、牧业之间配置。另外，《中华人民共和国土地管理法》还明确规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。实施条例第十条规定：依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。因此，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。
  土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的
利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。根据我国行政区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。
  土地利用总体规划的成果包括规划文件、规划图件及相应的附件。土地利用总体规划实行分级审批制度按照实施条例第八条规定：全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。根据实施条例第八条规定：省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。上述规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。实施条例第十二条表述了修改土
地利用总体规划由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。这里面的修改要符合下面七个条件，不是想改就改的，七个条件分别是：1、国务院和省政府已批准行政区划调整的；比如国家决定确定辽宁沈阳为直辖市，锦州为辽宁省省会，我说的是比方，那么土地规划自然要随着修改。2、国家和重大能源、交通、水利基础设施及国家军事设施建设项目用地涉及基本农田的；占用基本农田，涉及农用地指标变化。所以规划要修改。3、国防、交通、水利、能源、通讯、环保、城市和省级中心镇基础设施建设和省级农业龙头企业扩大农副产品出口加工、重大外商投资建设项目用地不涉及基本农田，但未纳入土地利用总体规划的，这一项属于政策方面的修改，本来项目没列入规划，但是为了实际需要，所以在不涉及基本农田的情况下可以修改，涉及的话还需要经有权政府批准；4、建设项目已列入土地利用总体规划、规划指标已预留，但由于选址未确定、没有落实到土地利用总体规划图上或已落实到土地利用总体规划图但实际位置需作调整的；例如说已经确定在朝阳河东建市政府大楼，列入规划了，但是具体建在哪，实际选址没确定，只是有个规划，到后来有了新的位置了，这个规划当然要进行修改。5、建设项目符合规划建设占用耕地机动指标条件的；关于这个耕地机动指标，我们国家实行占用耕地指标总量控制和占一补一的政策，目
前政府用的耕地占用指标都是上级政府所分解下来的。以江西省为例，国家规定江西省在1997—2010年的非农建设占用耕地指标是48000公顷，而江西省则依据历年各地市非农建设占用耕地情况，将这些指标分解到十一个地市，并留有部分机动指标来满足省重点项目的使用。这种做法直接导致有的地方指标过多，有的地方指标却不足土地储备管理办法。在实际工作中，导致有的县市经济发展受制约，为了发展，这些地方就突破上级政府所限定的指标，于是出现违法占地用地等问题。去年国土资源部严查超指标违法占地问题，也查到咱朝阳来了。那么第五点说的就是建设项目符合规划，但要占用机动指标的，在这样的条件下，就需要局部修改土地利用总体规划。
6、对市、县市区经济发展有重大影响的城镇建设项目，确实无法在现行规划确定的建设用地范围内安排，在县市区新一轮土地利用总体规划修编前期工作完成后，可以申请土地利用总体规划局部调整；比如在开发区要建一个投资几千万的药厂，恰这时候区新一轮土地利用总体规划修编前期工作已经完成，那么为了经济发展需要，可以申请局部调整。7、国家和省重大基础建设的拆迁安置、抢险避灾安置用地，确定无法在现行规划确定的建设用地范围内安排的（先用后批）。比如汶川地震后，需要对灾区众拆迁安置，情况紧急，不能在现行确定的建设用地范围安排的，当然如果有规划内的建设用地可供安排，那么不
能修改规划，但是没有可供安排的，就只能修改规划，国家规定，这样的情况可以先用后批。以上就是需要局部修改土地利用规划的七种情况。实际中可能还会有，由于时间关系不一一列举。那么有了土地利用总体规划，为了实施规划，保护耕地，控制建设用地，各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划属于土地总体规划的一部分，只不过土地利用年度计划的目的在于控制建设用地总量。实施条例第三条规定：土地利用年度计划应当包括下列内容：（一）是农用地转用计划指标；农用地转用计划指标，就是说农用地可转为建设用地的比例，国土资源部2004年11月公布了新修订的《土地利用年度计划管理办法》，对农用地转用计划实行指令性管理，并强调严格计划执行的法律效力，新办法规定，农用地转用计划实行指令性管理，不得突破。没有农用地转用计划指标的，不得批准农用地转用。农用地转用计划中城镇村建设占用农用地指标和能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农用地指标不得混用。你比如给辽宁省2010年城镇村建设指标500公顷，没用了剩200公顷，建设项目占用指标已经用完了，能不能把那200公顷用了，显然不行。办法同时规定，没有农用地转用计划指标，擅自批准农用地转用的，按非法批准用地追究责任。 （二）耕地保有量计划指标，这个比较好理解，在制定土地利用总体规划时，确定耕地的保有量，切实保护耕地，主要就
是严格控制建设用地，占多少补多少，但实际情况是各级地方政府为了眼前利益，往往大搞开发、盲目建设，甚至不惜占用大量耕地，为了确保耕地保有量，省级政府每年都和地方签订耕地保有量计划目标责任书，地级市要承诺不得减少耕地数量，但是在实际执行过程中往往不到位。；（三）土地开发整理计划指标。所谓土地开发整理，是指运用财政专项资金，对农村适合农业的未利用土地、废弃地等进行开垦，对田、水、路、林、村等实行综合整治，以增加耕地面积、提高耕地质量的行为。根据土地开发整理内容的不同，土地开发整理可分为三种类型：土地整理、土地复垦、土地开发。无论是哪一种，目的都在于增加耕地面积，提高耕地质量。我国现阶段土地开发整理的主要内容：一是调整用地结构；二是平整土地，提高土地集约利用率；三是道路、沟渠、林网等综合建设；四是归并农村居民点；五是恢复利用废弃土地；六是划定地界，确定权属；七是在保护和改善生态环境的前提下，适度开发宜农土地后备资源。宜农就是适宜农业生产建设的。土地利用总体规划这部分还有两个重要内容就是土地调查和土地等级评定。实施条例第十四条规定：县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。土地调查是对土地的数量、质量，利用方式和权属状况及其空间分布进行科学调查的手段和方法。土地调查是国家土地管理的帐本子，算盘子，是土地管理的基础，也是政府日常决策和制定经
济社会发展计划的重要依据。土地调查的用处有三点：1掌握土地的自然属性、利用方式和产权关系，为制定土地资源的合理利用，以及资源环境社会的可持续发展政策以及实施科学决策等方面提供保障基础；2摸清土地资源家底，掌握土地资源利用状况，为参与国民经济宏观调控，实施严格土地管理政策奠定基础；3掌握土地利用权属状况，为制定土地管理政策，有效保护土地权益人权利，科学管理土地市场提供基本依据。土地调查内容主要有三个：分别是一、土地权属，是查清土地利用状况为目标，通过调查，确定土地归属和权利性质，如土地所有权和使用权状况；二、土地利用现状，主要是查清土地利用现状，统计各分类土地的范围、面积和分布等利用状况；三、土地条件。是针对土地开发利用的条件和潜力为目的开展的调查工作。开展土地调查和编制总体土地利用规划关系密切。土地利用规划修编事关国土资源管理和地方经济社会发展。只有掌握翔实准确的土地利用数据，才能编制符合客观实际、满足地方发展需要的规划。接着说一下土地登记评定，根据实施条例第十五条规定：县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地等级评定标准，对土地等级进行评定。可见土地等级评定是以土地调查为基础的，跟据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。土地等级一般分为住宅用地等级，商业用地等级、工业用地等级等。可以在当地国土部门查询得到。各城
市土地等级数不相同，一级最好，二级次点，土地等级越高地价越贵，一般房价也会越贵。咱们朝阳市城区商业用地分6级；住宅用地和工业用地都是分为4级。所以在商品房的房价里，对于土地级别有明显的反应。这是第二部分土地利用总体规划的全部内容。（休息一下）