一块国家储备用地的出租风波
2011-04-22 19:11:40 来源: 法治周末 (北京) 跟贴 172 条手机看新闻
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5年前，陕西省西安市三桥土地储备办公室将一块国家土地储备用地出租。
5年后，出租这块国家储备用地被认定不合法，土地上的全部建筑物成了"违章建筑"。
有商户到法院对土地储备中心提起诉讼，被告知不予立案，理由是土地储备办公室并不是适格的诉讼主体。
商户的代理律师分析认为，最根本的原因还在于土地储备机构是具有政府背景的事业单位，公权力的介入往往会打破这这种市场上的平等。
记者陈霄发自陕西西安
被誉为"新区新速度"的拆建，在陕西省西安市西宝立交桥边上的开泰市场处，戛然而止。
成立仅半年的沣渭新区，正在以迫不及待的速度向世人展示它打造全新的西安西隅城区的勃勃雄心。三桥路的两侧，目力所及几乎全部是正在拆除的各类建筑物，天空弥漫着飞扬的尘土，依稀能看见一些楼宇挂着的尚未来得及更改的"未央区"字号。
三桥区域综合改造项目，是沣渭新区拿回的"新区成立以来的第一块储备土地"。如此具备开创意义的工程，被阻却在了开泰市场内3家公司面前。
租用国家储备土地，"政府说当时出租就是不合法的，土地储备中心和我们都有错，那么为什么现在风险全部由我们承担?"投入巨资建厂的福建人陈水升的不明白，也是其他租户的困惑。即使无意于对抗新的规划建设，他们也成为了"钉子户"。
国家储备土地被出租
胡娟娟至今记得5年前刚到此地看到的景象：西北角俨然一个垃圾场，除此之外，过去的造纸厂给这里留下的印迹则是遍布着的大大小小的水坑，唯一一栋建筑是北边修得很漂亮的3层小楼，在纸厂迁走后成为三桥土地储备办公室的办公楼。
胡娟娟是陕西开泰置业有限公司的老板。她直言，当初这片在第一印象里只能用"狼藉"来形容的土地
吸引她的唯一地方是便宜，每亩每年租金才6000元。而2006年，与全国各大城市一样，正是西安房价开始大幅上涨之年。
号称大西北门户的西安三桥镇，目前的沣渭新区三桥街道，其实并不偏远，距离西安市中心仅12.5公里，按照新的规划，三桥未来将建成西安最长、最宽的时尚商业街。开泰市场正处于三桥西宝立交桥下、西宝高速路口的黄金地段处。
"我知道这是国家储备土地，签租地合同时上面写有'国家统征储备土地'。"胡娟娟告诉《法治周末》记者。
将土地出租给开泰的三桥土地储备办公室，据称是因为当时看护其下辖的储备土地有些不堪重负，于是将彼时闲置的土地用于出租，一来免去看护之苦，二来可以得到一些收入，用作储备土地的资金来源。
2006年，刚好是自国内第一家土地储备中心始，土地储备制度运行的第10个年头。10年间，关于土地储备的国家层面法律法规一片空白，各地为规范如火如荼的土地储备，纷纷自行出台相关的地方性法规、政府规章及政策规范。
这一年，《西安市土地储备条例》已施行两年多，这部共计25个条文的地方性法规中并没有提及储备土地在供应前的临时利用问题，却于最后一章规定了"违法占用已纳入储备范围土地"的法律责任。
胡娟娟及其后向开泰租用土地的商户们都声称并不清楚租用国家储备土地有何不可，开泰在随后向100多家商户转租此地时都出示了她的承租合同。"我们看到了合同上出租方是三桥土地储备办公室，合同上盖着他们的公章，他们自己也在这块土地上办公，有什么不可以信赖的呢?"商户汪鑫成对《法治周末》记者说。他的西安鑫田钢材公司是目前市场中屹立不倒的3家公司之一，在见证了门口百余商户门店被推倒的盛况后，他现在几乎寸步不离公司。
“违章建筑”眼皮底下屹立4年
几天前，开泰市场上没有搬离的商户都收到了当地规划局的拆除违章建筑通知书，陕西精工钢构公司的老板陈水升告诉《法治周末》记者，按照政府部门的说法，他们所建的厂房全部属于违章建筑，必须限期拆除，并且政府将不予赔偿。
陈水升表示，他们难以接受这种说法，4年间，包括他在内的几位公司股东投资了2000多万元，每年都在扩建厂房，才建得初具规模(两万多平方米)就成了违章建筑，拆了也没得赔。"我们建了4年了，土地储备办公室一直在同一个院里，也没有出面阻止，现在要拆迁了，突然就成了违章建筑。"
三桥土地储备办公室的办公楼，目前已是一片废墟。"他们把自己的办公楼也推了。"开泰市场的门卫告诉记者。记者看到，废墟所在之处，紧挨着精工公司的办公区和厂房，漂亮的小楼已是一堆残砖碎瓦，与其他被推倒的建材五金商铺没有任何区别。
开泰市场内的商户汪鑫成和吴孟林也称他们并不知道在租用地上建设商铺和厂房属于违章建筑："并没有人跟我们提过。"
三桥土地储备办公室并不认可这种说法。一位李姓工作人员告诉《法治周末》记者，在这期间，他们跟商户提过不能建厂房，但商户一般以没有跟土地储备办直接签合同而拒绝对话。但为何长达几年时间这些所谓的违章建筑仍然能建起来并持续屹立?这位工作人员并没有回答。她最终以记者没有取得当地宣传部门的许可为由拒绝了采访。
在5年前开泰与土地储备办公室签订的租地合同上，记者看到，里面确实提到使用该地不能搞大面积建设，如需建设必须经过土地储备办公室同意。
胡娟娟坚持声称她当时租用土地时明确说了将此地用于钢材产业的生产及买卖的商铺建设："他们知道我们租用的具体用途。"
陈水升则告诉记者，他们建厂房的所有手续，几乎都是开泰配合协办的。
"典型的过河拆桥，当时招商引资的时候什么都好说，税收也贡献几年了，现在要重新规划拆迁了，就把我们一脚踢开。"一名商户主忍不住埋怨。
土地储备机构能否当被告
三桥区域综合改造项目受阻于开泰市场，在去年11月引发了一场冲突。市场门卫向记者回忆，三桥土地储备办公室一度派人封锁了市场的入口，所有车辆只进不出，货源无法进入最终导致一百多家小商户纷纷逃离，短短几天市场从热闹的建材五金集散地变得冷冷清清。11月7日，十多名身着统一制服、戴着黄“高新巡警”字样袖章的人员手持警棍冲入市场，
追打市场内试图开路让货车进入的人。
多位当天在市场内的工人向记者声称，当时三桥街道办、土地储备办公室有六七名工作人员在场，报警后到来的派出所民警并没有人阻止打人和骚乱事件。
仍然留在市场内的精工和鑫田两个公司和商户主吴孟林选择了同时向法院对三桥土地储备办公室提起民事诉讼和行政诉讼。
吴孟林说，他们多次到西安市未央区法院提交材料都没有得到立案受理，开始是告知材料不齐，后来去得多了，立案庭法官明确表示不会立案。
商户的代理律师杨在明告诉《法治周末》记者，法院不立案给予的口头理由是土地储备办公室并不是适格的行政主体。他分析，最根本的原因还在于土地储备机构是具有政府背景的事业单位，虽然它以民事主体的身份在市场上订立合同，但出现纠纷后很难通过将其视为平等民事主体来维权，政府公权力的介入往往会打破这种平等。
三桥土地储备办公室李姓工作人员则对记者说这并不是拆迁，而只是一个合同纠纷，并且商户跟他们没有直接签订合同，只是与开泰签订的合同。
该工作人员坦言，他们只是三桥街道办的一个科室，并没有储备土地的资格，对开泰市场所在的土地的储备，只是他们受西安市土地储备交易中心的委托而为。
商户们向记者透露，在多次谈判过程中，政府方面都提及三桥土地储备办公室当年将国家储备用地出租是不合法的，租用土地也不合法，因此难以得到保护。
连续4天，记者联系沣渭新区土地储备中心，均被以相关领导不在为由婉拒，当年出租储备用地的定性及相关情况至今没有官方的正式说法。
但2004年颁行的《西安市土地储备条例》中确实没有对储备土地的出租作授权规定，反倒规定了违法占用储备土地的法律责任。对储备土地的出租等临时利用的相关规定，出现在2007年由国土资源部、财政部和中国人民银行联合颁行的《土地储备管理办法》中，并且明确规定对储备土地的临时利用，一般不得超过两年。
由此看来，2006年，三桥土地储备办公室对储备土地的出租确实缺乏相应的法律依据。
5年的租约到期后，商户们的困惑是，为什么同样做错了的三桥土地储备办公室，照收了5年的租金，
分毫未损，而他们犯错的代价却是几年来的投入灰飞烟灭。
土地储备机构：怪胎与摇钱树
法治周末记者陈霄发自北京
与众多的被拆迁者一样，江苏睢宁县村民刘庆云对拆迁的不满体现在拆迁补偿上，他们想不明白的是，土地储备中心提供安置补偿不足同地段房价的十分之一，他们不了解也并不关心为什么在征地、拆迁、安置、补偿过程中处处可见土地储备中心的身影，他们甚至不知道这些地已由土地储备中心通过挂牌出让的方式，交由徐州一家房地产公司进行房地产开发。
“在这个案子中，土地储备中心集征地、拆迁、安置、补偿、开发、出让于一体，是真正的土地全流程业务链。土地市场的巨大利益使土地储备中心作为政府的执行机构深深地参与到了土地市场之中，直接参与了房地产市场利益分配，成了政府土地财政的执行者。”案件的代理律师张兴奎对《法治周末》记者说。
张兴奎的上述感悟，并不仅仅是针对某个案件，他四五年来代理的近500件土地案件，从根源上追溯，都能到土地储备制度的影子。2010年4月，张兴奎以公民身份向全国人民代表大会常务委员会提交了对土地储备制度和《土地储备管理办法》进行违宪、违法审查的
建议。
土地储备，多少罪恶假汝之名
一个制度能够在一夜之间全国推广，一定是对政府极其有利的
4年前的夏天，有一个叫唐华清宫遗址的项目在陕西省西安市启动：西安市临潼区政府高调宣称为打造国际一流风景名胜区，以土地储备的形式，对300多亩范围内的近千户业主实施拆迁。
4年后，去西安旅游的人们仍然无法看到所谓的唐华清宫遗址公园，项目受阻于一起案件。
20世纪80年代末，一位业主以160万元买下此处一幢房子，在此开办了一家民间艺术馆，后转手卖了700万元。到了拆迁时，政府开出的补偿价是107万元。土地储备管理办法
谈不拢只好打官司，最终法院判决确认拆迁许可违法，项目由此中止。例如涉及文物保护区，总投资3000万元以上该由国务院投资立项，唐华清宫遗址项目却是由西安市临潼区发改委立项；国有土地使用证还在业主手里尚未收回，就批给了土地储备中心等。
这是北京律师王令代理的一个案件。此时，关于土地储备中心是否具备拆迁人资格的争论已随着各地以积极行动为肯定回答而告一段落。
国有土地储备中心自设立以来，涉及官司众多，当以2010年的官告官案颇受举国瞩目。
作为被拆迁户律师的王令告诉《法治周末》记者，该案至今仍然没有判决。
2010年，安徽省芜湖市国有土地收购储备中心在拿到了地方发改委、国土局和建委的相关批文后，收储了处于芜湖市黄金地段的中江商场地块。
随后的拆迁遭遇障碍，有拆迁户认为收储是借公共利益之名行商业牟利之实，向安徽省发改委提出行政复议。意外的是，安徽省发改委复议后撤销了芜湖市发改委的批文，认为芜湖发改委“同意中江商场开展前期工作”的批文，属行政越权，不得作为规划与拆迁依据。
2010年6月，芜湖土地收储中心将安徽省发改委告上芜湖市镜湖区法院，要求法院责令安徽省发改委撤销决定书。
这起官告官的诉讼在国内引起震动，媒体将安徽省发改委的行为誉为“国内罕见的对土地储备潜规则的颠覆”。
知名房地产律师秦兵在接受《法治周末》记者采访时直言，目前实务中的土地储备机构虽然没有法律依据，但行使的权力甚至比政府更大，想收谁的地就收谁的地，干了许多政府想干却没法干的事。
1996年，上海成立全国第一家土地储备机构———上海市土地发展中心，三年后国土资源部以通知形式推广杭州和青岛的土地储备经验，2001年国务院在关于加强国有土地资产管理的通知中明确要求有条件的地方政府试行土地储备制度，至此，土地储备机构在全国遍地开花。
“一个制度能够在一夜之间全国推广，一定是对政府极其有利的，不像保障性住房这类的，推行十几年地方都没有动力铺开。”秦兵作了这样的评价。
土地储备机构是怪胎
国有土地储备机构直接参与了市场利益分配与再分配，成为政府财政的摇钱树
虽然在目前矛盾集中的征地拆迁中随处可见土地储备机构的身影，但土地储备机构到底是怎样的一个主体，其定位如何，律师与学者似乎都难以说得清楚。
2007年国土资源部、财政部和中国人民银行联合颁行的《土地储备管理办法》中对土地
储备机构的定义是"市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位"，它的职能是"依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地"。
接受采访的大部分人倾向于认为，土地储备机构是兼具了行政和民事双重职能的主体。在行使收回、整理土地时行使了政府的行政管理职能，在收购土地时是作为民事主体在活动。
但是，王令观察发现，在已经推行土地储备制度的城市，绝大多数都是运用公权力来实施收购和储备，具有明显的强制性。
北京大学公法研究中心主任姜明安接受《法治周末》记者采访时分析指出，在目前土地由政府垄断的情况下，收购并不是平等主体的买卖，而是带有公权力性质的政府行为。他认为土地储备机构是受委托组织，行政责任由国土部门承担。
中国人民大学公共管理学院土地资源系教授严金明也认为，目前对土地储备机构的主体定位不明确，有裁判员和运动员集于一身之嫌，而且经营彩偏重，公益彩偏弱。"与国土局的行政职能界限模糊，实践中，土地储备机构的负责人一般都由国土局副局长兼任。"他告诉《法治周末》记者。
土地储备机构的主体定位在现实中也遭遇了尴尬。张兴奎律师告诉记者，实务中对土地储备制度机构的诉讼都作为民事诉讼立案。由于该机构的特殊定位，其作为原告的案件容易受到法院重视，而作为被告的案件从立案到执行都会遭遇困难。
土地储备制度的初衷是为了调节土地供应，保持土地供需平衡，"本来是个非常好的政策设计，但在执
行中却没有实现。现实是这一主体已经深深地参与到土地市场之中，直接参与了市场利益分配与再分配，成为政府财政的摇钱树"。张兴奎说。
"以土地储备的名义来拆迁，随后进行房地产开发，这种作法在实践中非常普遍。"王令称，在天津就曾出现过多起这样的事例，先将土地使用权挂牌出让给开发商，再实行土地储备，以土地储备代替法定的拆迁，以政府公权力来推动拆迁。
"土地储备机构是现行不成熟体制下的一个怪胎，既有政府职能，又是经济组织，前者决定了不能给企业来做，后者又决定了不能让政府来做。"中国科学院房地产所研究员黄兴文对《法治周末》记者说，他认为这一机构是政府为强化对土地的控制、解决过去多头供应的产物。
土地储备处于监管真空
作为基本经济制度的土地储备，连国务院都没有权力制定法规，更何况是部门规章几乎所有接受《法治周末》记者采访的人都承认，尽管手握现今最值钱的土地资源，土地储备机构却处于监管的真空地带。
姜明安认为，目前对土地储备机构的监督来自两方面，一是行政机关内部，国土部门对其下属事业单位的直接监管；另外就是来自当事人的监督，例如向法院起诉，这是一种事后的司法监督。
严金明认为，权力的集中及程序的不透明，也是土地系统腐败案频发的重要原因。
2010年，引起全国轰动的"辽宁土地奶奶"案，抚顺市国土资源局顺城分局原局长罗亚平贪污受贿6000多万元，一审被判死刑，她的名言"你们都是我养活的，没有我来赚钱，你们只能去喝西北风"早在此前响彻大江南北。
在这样的形势下，国土资源部去年下文要求土地储备机构与一级开发脱钩，为专家学者称道为"是合理分解土地储备机构的政府职能和市场机制方面的有益探索"。
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