----以湖北省枝江市为例
赵汉卿
(三峡大学法学与公共管理学院，湖北宜昌443000)
摘要：土地出让从2004年起实施“招拍挂”制度以来，我国在各地开始设立土地收购储备中心，由储备中心代表政府出面
收购国有建设用地并征收地上建筑物，然后进行整理储备，再通过土地市场进行交易，从土地出让中获得收益。然而，各地政府
储备机构在实施土地收储过程中有不少纳入储备的土地在短期内无法出让滞留库中，积累了大量未供应的储备土地，给储备机构
后期管理工作带来巨大压力，因此增强政府储备机构对储备土地的临时管理工作很有必要。本次我将结合枝江市储备土地的临时
管理情况、结合行业规范进行研究探讨，分析目前面临的现实问题并提出建议对策。
关键词：储备土地；临时管理；管护；利用
中图分类号：F301文献标志码：A文章编号：1671-1602(2019)18-0087-01
1政策背景
土地储备制度于1997年引进于上海，之后向全国推广，该制度建立以来，储备土地在临时管理方面基本上处于无制度和无法律管控的状态。2007年11月由国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定出台了《土地储备管理办法》，该办法于2018年1月进行重新修订，即国土资规(2017)17号文件，新《办法》对土地储备主体与工作环节进行了界定，起到了统一规范土地储备工作，完善土地储备制度的作用，以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。
2枝江市储备土地临时管理工作现状
枝江市土地收购储备中心成立于2008年，截止2018年底，枝江市纳入政府储备的存量土地有87宗，面积总计约2100亩，这些储备地块由于面积小、位置偏远、规划功能不确定等因素还未能开发建设，需由储备机构进行管护。枝江市土地储备机构针对存量储备土地的临时管理方式主要有三种：自行管护、委托管护、临时利用，其中以自行管护为主。截止2018年底，枝江市储备土地进行自行管护面积占总库存帘积约53%；储备土地委托管护的面积占比约32%；储备土地临时利用的面积占比约15%。
(1)自行管护：枝江市土地储备机构主要采用定期巡査的形式对储备土地进行自行管护，每月进行一次安全巡査，巡查重点围绕储备土地上是否有堆放垃圾、违章搭建、有无人员非法居住、墙体住房有无坍塌现象，目的是要达到摸清家底、建立台账、动态跟踪，便于及时处置。
(2)委托管护：在实际管理过程中由于储备机构人力物力有限，因此也会采取委托企业的形式由国有的资产经营管理公司对储备土地资产进行管护，目前在枝江主要是委托城投公司代为管理。
(3)临时利用：由土地储备机构安排专人负责，采取出租、临时使用等方式加以利用维护，城区由中心直接管理，分布在乡镇的土地及房屋委托各镇国土所管理。储备土地的临时利用一般不超过两年，其收益金额缴纳财政，且不能影响土地供应。
3储备土地临时管理中存在的问题
目前，从枝江市储备土地临时管理在实际操作过程中来看，主要面临着以下几个问题：
3.1未制定完善的临时利用办法。2018年《新办法》颁布以前对储备土地管理方面未做明确要求，致使早期的储备地块多是由经办人靠记录、个人记忆进行管理，容易造成资产流失；另外早期对储备地块进行临时利用时不够公开、规范，对出租后的土地缺乏监管等问题，使土地监管存在随意性。
3.2实际利用管理效率低。一是人员匮乏，目前对储备地块的管理主要采取不定时安全巡査的方式为主，
依靠储备工作人员兼顾管理，管理成效多治标不治本；二是安全问题，储备土地上征收房屋一般老旧，出租利用时易产生安全问题，闲置状态下容易有堆放垃圾、违章搭建、流浪人非法居住、房屋墙体坍塌等现象都极易引发安全问题；三是年度计划执行率低，每年初上报“储备土地利用计划”仅由储备机构人员按照已有出让需求的地块进行申报，导致低效闲置的储备土地依然滞留库中，造成闲置资产浪费。
3.3监管力度薄弱，储备土地维权困难。通常行政监管和社会监督的重心多在收储程序上，而对于已入库地块的监管力度不到位，致使储备土地在临时管理过程中维权困难。闲置储备土地很容易被暂时的侵占使用，并且清拆难度大，仅凭储备机构的日常管理很难完全制止侵占行为，通常是向相关执法单位或侵占部门(个人)去函的方式处理，但一般较难解决。
4完善储备土地临时管理的建议对策
4.1完善储备土地管护办法，加强储备队伍专业化建设。结合当地实际，制定完善的“储备土地管护和临时利用办法”，对储备土地的日常巡査、监管责任、临时利用、费用标准等各个方面进行规范；实际管理工作由储备机构承担外，还应规范自然资源和规划局、城管局、公安局、各乡镇街道办事处等机关单位配合管护；针对储备工作人员进行专业化技能培训，同时加强对资产管理的业务学习，为进一步做好储备土地管理工作提供队伍保障。
4.2采取多样化管理利用形式，提高临时管理效率。一是实行打包委托管理。将低效闲置储备土地打包后移交专门的国有资产经营公司托管，使闲置土地产生新的政府收益；二是在临时利用方面，将可租赁的储备土地进行信息公开，借助市场机制引入更优质的承租方，提高土地收益；三是对于乡村偏远地区的储备土地，可以优先让村集体用于公共设施建设，不仅能合理避免占用耕地也达到节约集约用地的目的。
4.3加强动态监管，建立“储备土地库存一张图”的信息化管理模式。一是建好城区储备土地库存账，盘点库存储备土地台账，精准核对面积，区分净地毛地，标绘出储备土地库存现状图。列出每个储备土地的问题清单表，加快库存毛地整理净地速度。对照问题清单现场踏勘，实行问题销号管理，提高储备土地净地库存率；二是采用网格化管理模式，对已经整理的净地实行网格化管护，通过巡査、修建围墙、树立标识等措施，保护储备土地整理成果，保障储备土地净地供应质量。
土地储备管理办法参考文献：
[1]刘彩笈，翁磊.储备土地临时管护问题及对策[J].中国土地,2019(7).
[2]王露，武汉市储备土地临时利用分析及对策[J].商业经济,2018(4).
作者简介：赵汉卿(1993.05-)，女，汉，湖北宜昌，工程管理初级职称，本科，三峡大学法学与公共管理学院，研究方向：公共管理。
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