第5期(总第438期) 2020年5月
财经问题研究
Research on Financial and Economic Issues
Number5(General Serial No.438)
May,2020
㊃经济观察㊃
温 涛，何 茜
(西南大学经济管理学院，重庆 400700)
摘 要：作为农村经济改革的重要组成部分，中国农村金融改革伴随着新中国的成立一直在不断向前推进，表现出与宏观经济政策变迁相同的历史方位和发展脉络，为 三农”发展和经济社会转型提供了有力支撑㊂然而，对标全面建成小康社会 三农”工作必须完成的硬任务和适应国内外复杂形势变化对农业农村改
革发展提出的新要求，农村金融在顶层设计㊁调控对象把握㊁可持续发展能力㊁市场结构㊁竞争机制和创新机制等方面依然存在尚未解决的症结，全面推进乡村振兴战略这一系统性工程的金融需求与现行的农村金融供给并未得到有效契合, 三农”发展依然受到明显的金融约束㊂因此，为强化乡村振兴战略的资金保障，必须坚持以农村金融市场论和局部知识论作为理论指导，坚持市场化改革导向与政府有效作为相结合，深化农村金融改革创新，加强顶层设计与配套制度的有效供给，加快乡村金融基础设施建设，厘清各类金融机构的功能和业务范围，营造良好的金融市场环境，提供适应乡土社会的现代金融服务㊂
关键词：农村金融；乡村振兴；历史方位；现实选择
中图分类号:F830.6 文献标识码:A 文章编号:1000⁃176X(2020)05⁃0003⁃10
一㊁问题的提出
中华人民共和国成立以来，农村金融改革与创新始终坚持以人民为中心，服务农村经济建设和农
业发展大局㊂尤其是改革开放以来，随着农村金融改革与创新的不断深入，农村金融的活力和潜力得
到进一步释放，农村金融和农村经济发展取得了长足进步，农村金融服务体系建设取得突破性进展,
涉农信贷投入和农户融资覆盖面稳步提升，适宜农村经济和农业生产需求的金融组织创新不断涌现,
农村金融的产品开发和服务创新成效显著，为 三农”发展提供了强有力的支持㊂特别是党的十八
大以来，农村金融服务体系积极适应中国经济高质量发展的内在要求，农村金融供给侧结构性改革进
一步深化，农村金融业的综合实力不断提高的同时与农村经济发展的协调性进一步增强[1]㊂而且，农村金融紧紧围绕 精准扶贫㊁精准脱贫”的国家战略，全面落实金融扶贫的可行性，用一个又一
个的中国方案和中国经验为全球减贫提供了有益借鉴㊂
收稿日期:2020⁃03⁃22
基金项目：国家自然科学基金面上项目 农村金融市场 精英俘获’困境破解与包容性成长研究”(71773099)；中宣部文化名家暨 四个一批”人才项目 中国特金融扶贫理论及机制创新研究”(中宣办发[2017]年47号)；国家社会科
学基金青年项目 基于社会责任视角的农村金融服务乡村振兴战略研究”(19CJY031)
作者简介：温 涛(1975-)，男，重庆人，教授，博士生导师，主要从事农村金融研究㊂E⁃mail:wtwyy@163 何 茜(1995-)，女，重庆人，博士研究生，主要从事农村金融㊁金融理论与金融政策研究㊂E⁃mail:hexi951007@
163
4财经问题研究 2020年第5期 总第438期中国特社会主义进入新时代，当前的城乡发展不平衡是社会中最大的发展不平衡，农村发展不充分是最大的发展不充分[2-3]㊂从金融角度看，主要表现为城乡间金融发展的不平衡㊁ 三农”获得的金融服务不充分[3]㊂党的十九大报告提出乡村振兴战略，标志着中国开始重建乡村发展和繁荣的支撑力量㊁重构乡村发展方式㊂为此，推进乡村振兴战略的同时确保如期全面打赢脱贫攻坚战，无疑将带来巨大的投资需求，很明显，金融已经成为这其中最重要㊁最关键的渠道，也只有金融才能撬动巨大的资金投入㊂据何广文和刘甜[4]测算，要达到乡村振兴目标，考虑到通货膨胀因素，如果以2016年底乡村常住人口5.89亿计算，全国的总体投入将超过20.00万亿元之巨，资金缺口将长期存在㊂不难发现，全面推进乡村振兴战略这一系统性工程的金融需求与现行的农村金融供给并未得到有效契合, 三农”发展依然受到明显的金融约束㊂与此同时，推进乡村振兴战略的金融需求还呈现出一系列显著特征：乡村振兴的金融需求来源变迁㊁规模拓展；农村金融需求主体主要是农村新型经营主体，但这些新农人的 融资难㊁融资贵”问题尤为突出；农业信贷资金需求额度不断提高，过去单一的农村金融服务需求逐渐向综合化㊁集团化转变；田园综合体建设过程中的信贷需求将更加突出等㊂这说明虽然乡村振兴的主体仍然是农民，但迫切需要从政府层面做好顶层设计，全方位推动和引导资金投入，调动农民积极性㊂
因此，坚决打赢脱贫攻坚战，全面落实乡村振兴战略，这其中农村金融是农村经济发展和社会转型的关
键领域，必然需要进一步推进和深化农村金融改革，更需要进一步深化农村金融的制度创新和转型发展，并不断完善金融服务乡村振兴的辅助机制和配套措施[5]㊂所以，梳理中华人民共和国成立七十多年来农村金融改革的历史方位和制度逻辑㊁总结农村金融改革的现实格局和发展成效㊁了解农村金融改革面临的现实障碍㊁明确并深化农村金融改革创新的路径选择具有至关重要的现实意义和研究价值㊂
二、农村金融改革的历史方位与制度逻辑
中国农村金融的改革与发展，可以说在任何历史时期都未脱离当时的制度印记，明显依赖于历史路径，中华人民共和国成立以来的农村金融改革目标和战略定位明显带着渐进式特征㊂鉴于此，本文将中华人民共和国成立以来的农村金融改革与发展具体划分为以下六个时期㊂
(一)农村金融服从国民经济恢复阶段(1949 1955年)
中华人民共和国成立初期，经济凋零㊁财力短缺㊁物价飞涨㊁失业严重㊁百业颓废㊁物质奇缺[6]，面对百废待兴的局面，新中国金融业筹集全社会的资金全力支持国民经济恢复重建[7]，这一时期，摆在首位的任务便是提高粮食供给以解决人口大国的吃饭问题㊂因此，该阶段农村经济制度安排的主要目的是促进农业生产的复苏，保障全国上下农产品供给，最终为整个国民经济的恢复和重工业倾斜发展战略的实施开辟道路㊂农村金融的历史定位自然是确保农村扩大再生产的资金需求，快速适应和促进国民经济重建㊂
历史的选择1950年3月和12月，中国人民银行分别召开第一届和第二届全国金融工作会议，着手重建中国金融组织体系,①并根据后农村经济的中心任务是帮助农民和手工业者组织起来发展生产的要求，讨论通过了‘筹设农业合作银行的提案“，明确提出农村信用社是组织农民自助的基层信用组织㊂1951年5月，中国人民银行召开第一届农村金融工作会议，提出要建立农村金融体系，决定大力发展农村信用社，同年也成立了农业合作银行(即中国农业银行的前身)㊂自此，农村信用社经历了1951 1953年的重点试办㊁1954 1955年的大发展，基本成为基层社队的金融工具，到1955年底，全国农村信用社发展到15万个，有88.00%的乡建立了信用社[8]㊂然而，此阶段的农村金融对农业生产的支持效果并不显著，主要是为整个国民经济的恢复和重工业倾斜发展战略的实施开辟道路㊂在这种经济发展战略下, 三农”问题的解决自然不可能成为中国经济发展的主要标志和金融发展的主要目标，导致农村金融的业务发展最多只可能局限在为农户生活短缺等实际问题服务㊂从这一意义上讲，金融是服从于国家经济发展战略的㊂为了在短期内更为有效地动员 三农”的经济资源
①第一届确立了 集中统一㊁城乡兼顾㊁减少层次㊁提高效率㊁力求精简”的基本方针㊂
和经济剩余，这种服从于经济发展战略的国家金融必然延伸到农村[9]，强制性地使农村金融服从于经济发展战略，成为国家强制向工业和城市输送农村经济资源的管道[10]，导致金融资本内生性和竞争性不足，金融抑制现象长期㊁普遍存在[11]㊂(二)农村金融服务城市和偏向工业发展阶段(1956 1977年)
社会主义制度建立以来，中国社会生产力发展仍然相对滞后㊂于是，为了更快更好地缓解阶段性矛盾，开启了以实现工业化为核心的现代化进程，并选择了重工业优先发展战略[12]，由于重工业的资本密集型特征，国家不得不人为压低重工业发展的各项成本，降低重工业资本形成的门槛[13]㊂国家工业化时期的农业发展主要依靠不断提高集体土地上农民劳动的 过密化”投入，以及20世纪60年代以后农业技术进步和现代要素的投入，以维持农业为国民消费和国家工业化提供剩余的能力[12]㊂毫无疑问，该时期的农村金融体系和制度安排也具有很强的计划经济烙印，农村金融发展处于以农业和农村剩余资金全力支持国家工业化发展的历史阶段，成为吸收农村社会闲散资金和分配农村财政的部门㊂据统计,1952 1977年，中国的GDP 增长了两倍，工业总产值年均增长11.50%，工业总产值占国内生产总值的比重由18.00%提高到44.00%[14]㊂但是，资金的缺乏导致农业部门的表现大相径庭㊂从1952年到1977年年底，农业劳动力占总劳动力的比重仅下降了10.00%左右，到1977年年底，这一比例仍在70.00%以上㊂从1957年到1977年年底，农业劳动生产率以每年0.20%的负增长率增长，全要素生产率(TFP)也呈现下降趋势[15]㊂(三)农村金融服务农村经济改革阶段(1978 1992年)改革开放初期，农业生产逐渐恢复，农业要素投入不足是该时期农业和农村领域最为核心的矛盾，特别是短期资金的匮乏㊂随着家庭联产承包责任制的推行和农村商品经济的恢复性发展，农村金融逐步向适应农村领域改革需要转变，为农业生产㊁农村经济和农民增收提供实际支持㊂由于农民收入水平在改革开放前基本维持不变，农民基本没有经济剩余的积累，导致农村自身资本积累严重不足，又难以吸引城市资本进入，不能支撑农业生产和满足农民生活水平提高的需要㊂同时，由于农业生产的特殊性㊁季节性等因素，在风险不可控和缺乏外力主
导的情况下，市场化的商业金融机构完全没有十足的动力向农村注入资金，导致农村资金短缺进一步加剧㊂因此，通过建立非营利性的农村金融机构向农村注入政策性资金，进一步增加农村的资金供给，是该阶段改革的首要任务㊂这一阶段的具体改革思路是以农业信贷补贴论为理论指导，以顶层设计为主，依靠政府行政力量来推动，主要集中于设立新的农村金融机构和调整原有金融机构的职能范围等方面㊂十一届三中全会之后，农村信用合作社走上了官办道路，自此农村地区形成以中国农业银行和农村信用合作社共存的局面㊂该时期以贫困阶层为目标的专项贷款兴盛一时，农户㊁农村企业㊁农村开发性项目贷款利率一般要比普通工商业贷款利率低0.50 2.00个百分点，且农业贷款利率的上调一般要滞后于工商业贷款利率半年至一年时间[16]㊂值得肯定的是，这一典型的农业信贷补贴范式具有明显的时代背景和特殊含义，其改革思路在中国改革开放初期推动 三农”发展发挥了积极作用，明确了农村金融的实施主体和主要任务，对农村金融体系的初步建立有一定贡献㊂但是，补贴论的思维方式更像是计划经济体系的一种延续，对市场化的认识不足，政府主导往往导致事与愿违的结果[17]，造成信贷补贴政策代价高昂但收益甚微，同时也影响农村金融市场可持续发展能力，导致信贷机构活力不足㊁资源配置失衡，加重农民对政府的依赖，形成历史遗留问题㊂(四)农村金融顺应市场经济改革转型阶段(1993 2003年)
1992年南方谈话和党的十四大召开，明确提出了建设社会主义市场经济体制的目标，经济开始进入计划向市场转型的混合经济体制时期，农业和农村沿市场经济方向深化的速度加快，农村金融也顺势加快了市场经济改革的步伐㊂这一时期农村金融改革的基本思路由农村金融市场论取代了农业信贷补贴
论，市场论极力反对政策性金融这只 看得见的手”对市场形成的扭曲，坚信只有利率的自由化才能实现资金的优化配置㊂同时，非正规金融机构是市场演化的必然结果，具有存在的合理性㊂在该时期，农村政策性㊁商业性和合作性金融 三足鼎立”，并在实践过程中提供指导㊂值得肯定的是, 三位一体”金融体系构建的初衷是积极的，但是市场论所倡导的利率自由化这一关键问5中国农村金融改革的历史方位与现实选择
题并没有实现，因而与经济转型时期的体制政策环境差距较大，导致农村金融改革难以实施㊂①郭连强和祝国平[18]认为，即便利率在这一阶段实现了自由化，农村资金价格的提升也会造成新的金融抑制，困扰农业信贷的成本㊁风险㊁收益等问题也仍然存在㊂更何况在工业化和城市化偏向发展战略背景下，农村金融机构在承担发展 三农”的重任时，实际上也承担了部分财政职能，尤其是在1994年分税制改革以后，政府干预农村金融信贷的动力更大㊂受到亚洲金融危机冲击的影响,2001年中国加入世界贸易组织后，金融逐渐开放，金融机构受到的监管变得更加严厉，随之而来的是商业性金融机构大批撤出农村市场，全国范围内撤销农村合作基金会㊂与此形成对比的是，农村信用合作社对农村金融市场的垄断客观上得到强化㊂显然，这种干预或压抑金融体系的措施并不能有效动员和分配储蓄，最终会导致金融资源的使用效率低下[11-19]㊂在尚未真正具备市场化条件的情况下，这一时期的农村金融体系根本无法摆脱历史改革路径的包袱和制约，改革形势自然更加复杂㊂
(五)现代农村金融制度构建阶段(2004 2012年)
2004年以来，各地区对于农村金融改革实践的重视程度不断加大，改革总体上取得了显著成效㊂但是，受世界贸易组织规则㊁农业市场化和国际化加剧的影响，农村金融在支持社会主义新农村建设目标的同时，要更多地采用绿箱政策，不完全竞争市场理论逐渐成为这一轮农村金融改革的主要理论依据㊂这一理论认为，由于农村金融市场的借贷双方存在严重的信息不对称，降低交易成本就有必要采用一些诸如政府适当介入金融市场以及提高借款人的组织化水平等非市场要素的方式[20-21]㊂因此，在市场发育完备之前暂缓利率市场化是必要的，只要不损害商业性金融机构可持续发展能力，外部资金和政策性金融的介入可以起到有效弥补市场失灵的作用㊂从制度变迁范式上看，这一轮改革实践在不完全竞争市场论引导的基础上，开始重视市场自发的内生制度与机制创新，辅之以诱致性制度变迁㊂农村利率市场化的超前实施㊁政策性金融的投入㊁鼓励社会资本和外资支持 三农”㊁放宽农村金融机构准入门槛㊁设立新型农村金融机构㊁②农村货币的定向宽松㊁设立小额贷款公司试点并不断扩大试点范围㊁③中国农业银行实施三农事业部改革试点㊁创新三权抵押贷款试点等都体现了市场主体与政府适度干预的结合㊂为了进一步加强农村风险管理，政府还更加注重从市场微观层面对农村金融提供支撑，如引导涉农保险与农业信贷展开合作㊁运用农产品期货套期保值㊂
(六)农村金融助力脱贫攻坚阶段(2013年至今)
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫开发工作纳入 五位一体”总体布局和 四个全面”战略布局㊂为此，农村金融创新㊁强化农村普惠金融发展以及金融精准扶贫在这期间发挥了积极的减贫作
用，中国的减贫对全球贫困减缓的贡献率超过了70.00%[1]㊂按现行农村贫困标准,2013 2018年，中国农村累计减贫达8239万人，年均减贫1373万人，农村贫困发生率也从2012年末的10.20%下降到了2018年末的1.70%，其中,10个省份的农村贫困发生率已降至1.00%以下[22]㊂
基于脱贫攻坚的农村金融实践，自然需要农村金融理论发展与时俱进㊂虽然不完全竞争市场理论承认政府仍有自己的位置，但其仍面临一个核心的问题，即政府如何准自己的位置㊂长期以来，中国政府对农村金融实行高度介入和控制，农村金融改革容易陷入 一抓就死，一放就乱”的困境[23]㊂基于此，哈耶克的局部知识范式认为，相对于市场而言，政府可能更注重也更善于运用为众人所共知的全局知识，而不精于运用分散在不同时间和地点的局部知识[24]㊂该范式的意蕴是：金融服务的供给者应该融入到更为广泛的存在局部知识的地方去，下沉(Downscale)其业务或者分支机构，更好地满足各类金融服务需求㊂从具体实践上看，这一时期中国的农村金融改革遵循农村金融市场论与局6财经问题研究 2020年第5期 总第438期
①②③如20世纪90年代中期以后，尽管逐渐取消了农村优惠利率贷款政策，但仍然要求商业银行对贫困农户和贫困地区的农村企业发放低息贷款，财政对商业银行给予补贴㊂
2004年，中央一号文件规定: 鼓励㊁支持社会资本和外资开办直接为 三农’提供服务的金融机构”㊂2006年，中国银行业监督管理委员会公布‘关于调整农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见“‘村镇银行管理暂行规定“㊂
2005年年底，在中国人民银行等部门的支持下，由地方政府牵头设立小额贷款公司;2008年，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会出台‘关于小额贷款公司试点的指导意见“，自此小额贷款公司试点范围不断扩大㊂
部知识论相结合，在深化农村金融改革㊁强化农村普惠金融发展的同时，为了更好地克服信息不对称和信息不完全问题，通过大量局部知识的利用来拓展市场过程和市场机制，力求更全面地满足现阶段农村脱贫攻坚的金融服务需求㊂近年来，在中国农村广为出现的新兴数字金融企业和传统金融机构积极探索利用互联网㊁智能手机等现代科技手段向农村地区提供更为广泛和便捷的金融服务，就是一种下沉或更为贴近用户的行为㊂中国农村金融改革本着自下而上的开放试错方式，积极开展农村金融改革试点工作,①以期发现㊁总结利用微观层面的局部知识来有效地推进农村金融改革㊂
根据农村金融改革的历史方位与制度逻辑分析不难发现，虽然中国在推进农村金融改革时将市场论和局部知识论视为主导范式，然而，现实的情况是，政府部门一直没有真正放弃农业信贷补贴论，尤其在农村扶贫领域㊂虽然目前银行存贷款利率已经放开，但农村信用社㊁农村商业银行等农村金融机构的贷款利率不能完全自主浮动[25]㊂并且根据中国普惠金融研究院2016年‘农村小额信贷利率研究报告“，国内小额信贷利率低于国际平均水平，国内小额贷款机构中，银行机构的利率又明显低于其他机构㊂目前各地在农村金融领域以补贴为主的政策性金融与普惠金融相结合的方式本质上仍是农业信贷补贴论的延续，值得肯定的是，不管是农村经济发展还是脱贫攻坚战的打响至2020年全面脱贫目标实现期间，所取得的
成效与农业信贷补贴论是完全分不开的㊂只不过，同样也应该看到，在农业信贷补贴论的长期指导下，地方金融机构目标多元化，机构的可持续效果不尽人意，对乡村振兴战略的实施和城乡融合发展目标的实现构成了一定的约束㊂
所以，新时代乡村振兴道路上，农业农村改革的主线和重点是继续推进赋权和市场化[26]，农村金融体系改革一方面要坚持长期性㊁渐进性和市场化原则，另一方面要加快推进政府职能转变㊁完善农村金融组织体系以及健全农村金融体系相关法律法规[27]㊂发挥市场在配置资金资源中的决定性作用仍是农村金融改革的大方向㊁主基调，助力农业现代化建设是农村金融新一轮改革的主要目标，以农户为服务对象的普惠金融体系仍是农村金融改革的基础领域[18]㊂全面实施乡村振兴战略过程中的金融支持应逐步依托市场，特别是符合农村金融市场论的小额信贷应该强调解决农村金融市场上的信息不对称和高交易成本的问题[16]，而不是强调通过低成本的资金扶持农业㊁支持农村和帮助农户㊂并且市场化㊁产业化㊁数字化策略和分层提供农村金融服务的思路也为解决农村金融困境提供了有效途径[25]，当前流行的农村金融理论范式中，只有市场过程范式与农村金融市场范式相辅相成，才能够改善金融生态系统，让众多的金融机构更好地发挥其金融功能，为实施乡村振兴战略提供有力的资金支持[28]㊂三、农村金融改革的现实格局与发展成效
近年来，中国积极推进现代农村金融服务体系建设与制度体系建设，农村金融改革在服务体系建设㊁信贷投入和融资覆盖面㊁组织创新㊁产品开发等方面卓有成效㊂(一)农村金融服务体系建设取得突破性进
展经过改革开放四十多年的发展，农村金融服务体系建设取得了突破性进展㊂截至2018年末，农村金融市场的主力军包括：中国农业银行㊁中国邮政储蓄银行两家商业银行；中国农业发展银行1家政策性金融机构；农村信用合作社812家㊁农村商业银行1427家㊁农村合作银行30家；村镇银行1616家㊁小额贷款公司8133家㊁农村资金互助社45家[29]；国家信贷担保联盟有限责任公司有效发挥职能，建立省级农担公司33家㊁市(县)分支机构376家㊁952家业务网点[30]㊂其中，在中国农业银行的 三农’金融事业部”改革试点已推广到全国的同时，中国邮政储蓄银行也成立了 三农’金融事业部”，并逐步开展改革试点；此外，多家保险公司进入农村市场推动农业保险㊁农产品目标价格保险㊁农产品收入保险等试点工作快速推进㊂(二)涉农信贷投入和农户融资覆盖面稳步提升通过各方面努力，农村信贷状况得到了改善，农户融资覆盖面稳步提升㊂在农业信贷投入方面,7中国农村金融改革的历史方位与现实选择①2011年原农业部会同农村改革试验区工作联席会议20家成员单位首批安排了24个试验区，开展改革试验,2014年又设立了34个农村改革试验区，部署了5个方面19项改革试验任务㊂此后几年，农村改革试验区根据新的改革形势要求不断拓展试验任务㊂
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