个人或企业作为资金需求方向银行借款，银行为降低风险，要求借款人到第三方为其做担保，担保公司便是提供担保服务的第三方专业性机构，也是我国民间金融的重要组成部分。按照是否取得《中华人民共和国融资性担保机构经营许可证》分类，担保公司可分为融资性担保公司和非融资性担保公司。
非融资性担保公司是指在中华人民共和国行政区域内依法设立，但未取得《中华人民共和国融资性担保机构经营许可证》，实际在为法人及自然人提供业务的机构。与融资性担保公司不同的是，非融资性担保公司多从事工程履约担保、投标担保、租赁合同担保等，虽然这些担保公司不直接与银行等金融机构发生业务往来，但在银行发放项目贷款时，履约担保等有时却是重要的贷款条件之一。
一、非融资性担保公司发展历程
1993年12月，国内首家以信用担保为基础的投资担保公司成立，标志着我国担保行业由此起步并展开。在过去的二十多年里，中国担保行业从无到有、从小到大，历经了起步探索、政府
推进、迅速发展和规范整顿四个阶段：（1）起步探索阶段。1992年—2000年，我国政策性、商业性、互助性担保机构都在萌芽，但由于金融市场结构不合理，银行业竞争严重不足，导致担保需求不旺盛，整个担保市场较为冷清；（2）迅速发展阶段。2001年—2007年，相关法律法规逐渐出台，整个担保行业在中央政策的支持鼓励下发展迅速，担保公司组织结构和风险控制能力得到完善，信用担保体系逐渐形成；（3）爆发式增长阶段。2008年—2010年，受金融危机的冲击影响，政府加快拓展中小企业融资渠道，大量资本的涌现使得担保公司数量呈现井喷式增长，同时出现超范围经营和违规经营现象；（4）规范整顿阶段。2011年《融资性担保公司管理暂行办法》出台，银监会为规范担保公司“异化”现象，采取了一系列规范、整顿、监管措施，促进担保公司依法合规经营、健康发展。2013年年末，银监会、发改委等八部委联合发布了《关于清理规范非融资性担保公司的通知》，将整顿重心转移到非融资性担保公司上。
二、存在的问题
近年来，我国许多地方的非融资性担保公司，在从事担保业之外，已经开始涉足民间借贷，并有将其作为主业之势，从而将其自身的业务风险与捆绑在一起，以至于其在数量上
远超融资性担保机构。非融资性担保公司长期游离于监管之外，在暴利驱使下打着“担保”的旗号，主要从事高利放贷，甚至、非法揽储等违法违规活动。在非融资性担保公司发展过程中，主要存在以下四个问题：
1.抵押品不足。由于投资人为多人，且均单独与担保公司（及其所控制的借款人）签订借贷合同。那么借款人表面上借款金额为N，但实际借款额可能远远超过该数额，由此导致抵押品价值不足。例如，C公司为借款人，委托公司借款500万，抵押品价值800万。但C公司经该担保公司借款的实际金额可能达到1000万以上，显然800万的抵押品远远不够。
融资性担保公司管理暂行办法2.抵押品价值被高估。抵押品价值可能被高估，而且公司能否保证抵押品不被挪用和变卖是极大的疑问。国内抵押品价值被高估现象较为普遍，由此造成的贷款损失没有相应的补偿机制来弥补；而公司对抵押品的保存没有完善的管理制度，若发生挪用或变卖抵押品事件，社会投资者将会是最大的受害者。
3.缺乏监管。担保公司本身的资产负债状况处于无人监管的状态。若其为空壳公司，则其担保毫无意义。由于非融资性担保公司不是持牌机构，监管部门不会对其经营活动的开展等各个方面进行严格管束，如果公司本身是一家空壳公司，则特别容易出现“空手套白狼”问题，
更不用说起到担保的作用了。
4.委托代理问题。非融资性担保公司作为一个借贷中介，与社会投资者及中小企业等资金需求者之间存在双重委托代理关系。在第一重委托代理关系中，社会投资者是委托人，非融资性担保公司是代理人。在这个过程中，一方面社会投资者无法监控到非融资性担保公司是否按照要求将资金贷给规定的中小企业，容易出现道德风险问题；另一方面，所谓的“借款人”很有可能是担保公司所控制的空壳公司，利用投资的名义来展开行为；在第二重委托代理关系中，非融资性担保公司是委托人，中小企业是代理人。若担保公司没有专门的人才识别质量高的中小企业，最终选择了质量低的，会出现逆向选择问题；另一方面，若企业经理不努力工作，甚至不按合约规定将资金用于企业发展，而是为了个人利益挪用资金，于是出现道德风险问题。
三、政策建议
根据以上分析，为规范非融资性担保行业发展，促进民间金融更好地为我国中小企业服务，提高经济发展水平。本文认为应着力于以下四个方面：
1.统一管理机构，完善监管机制
（1）统一管理机构。目前，我国担保行业的管理机构是各省级政府，由其为主体对担保业进行整顿和清理债权债务关系以及处置风险暴露的善后事项。为更加明确监管责任，有必要根据各地的不同需求在省级政府下设监管机构，有效地将省级政府统一领导与地方监管结合起来，通过积极地交流合作，协调各方，实现信息共享，保障我国担保业健康可持续发展。
（2）明确对各级监管机构的授权。省级监管主体在把握全局的基础上，应详细了解监管对象的基本特征和发展状况等，因地制宜来确定下属监管机构理应获取的权力，有效地发挥监管效能。
2.建立健全非融资性担保公司内部制度
（1）培养专业人才。具有金融经济专业知识以及丰富投资管理经验人才是公司不断发展的核心要素，担保公司业务的拓展、产品的开发、风险的控制等，这些都需要具有专业素养的人才来实现。通过培养专业人才，建立一支高效、优质的担保队伍，不仅能向社会投资者传递积极的信号，促进公司业务的开展，同时能有效识别拟投资项目的质量高低，加强风险的防范与控制，从而保障社会投资者的利益，提供公司经营管理水平。
（2）完善组织机构设置。非融资性担保公司应设立相对独立的内部审计部门，在公司各项业务的执行过程中，监督公司内部制度的贯彻实施情况以及对各部门工作责任的履行情况进行评价，一旦发现有违规操作的行为应立即指出并责令改正，严重的给予相应处罚。3.构建非融资性担保公司征信体系
非融资性担保公司的参与者大部分是个人和小微企业，由于自身能力有限，在信息的搜集和判断上有很大的局限性，为了有效防范信用风险和市场风险，需要构建一套非融资性担保公司及其管理层人员档案的征信体系。在数据库里，我们可以查阅到各个非融资性担保公司的基本信息、经营状况、信用记录以及该公司管理层人员档案。这些信息可以用于个人和中小企业进行查询和交流，大大减小由于市场上信息不对称所带来的逆向选择问题。
建立征信体系，必须保障信息的真实性以及更新的及时性，要对该系统进行日常维护，从而成为一个有利于社会投资者和中小企业共享资源的信息平台，解决投资者不到好的投资项目以及中小企业融资难的困境。
4.探索实施非融资性担保公司信用评级制度
（1）设立专门的非融资性担保公司信用评级部门。由专门的评级人员负责非融资性担保公司信用评级的操作与实施，具体通过实地考察以及与各级监管机构合作，完整地获取考察对象信息，将评级模型里的各项指标真实地录入系统，准确反映及展现评级结果。因此，信用评级部门需要建立一套规范化的操作流程来确保所获信息的真实性和可靠性，从而保证评级模型的运行结果与实际相符。
（2）建立内部控制制度，确保评级人员独立性。信用评级结果对非融资担保公司的业务开展以及未来发展有着巨大的影响，因此，公司除完善自身各项评级指标外，还有可能与评级人员勾结，左右评级结果。为了防范此类风险的发生，信用评级部门必须制定内部控制制度，通过规定奖惩措施等各种渠道，以此来激励评级人员独立决策，减少风险发生。
（3）完善非融资性担保公司跟踪制度。对公司进行信用评定后，信用评级部门应派专门人员对该公司进行后续跟踪，定期或不定期考察公司相应指标，及时将最新信息反馈给非融资性担保公司评级部门，由评级人员根据最新数据来调整该公司的信用等级，并进行公示。
参考文献：
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