作者：车照启
来源：《农村工作通讯》 2017年第23期
一村一大 安徽蒙城作为传统农业大县，如何尽快实现由传统农业向现代农业转变，使农业大县转变为农业强县，是摆在我们面前的一个重大课题。经过深入调研，反复论证，我们认为，突破这一课题的关键在于解决土地细碎化问题。
土地细碎化不仅严重制约了农业适度规模经营，而且限制了社会资本的注入。为此，蒙城县与时俱进，大胆探索，在依法自愿的基础上，在安徽省率先推行了农村土地互换并块，形成户均“一块田”新型经营模式，有效解放了生产力，调整了生产关系，促进了结构调整，增加了农民收入，众满意，效果良好。
面对新形势，探索新思路
20 世纪80 年代推行的家庭联产承包责任制，实行“包产到户（分田到户）”，实现了“耕者有其田”的目标，有力激发了农民的劳动积极性，大大解放了农业生产力，使农业生产迅速发展，解决了众的温饱问题。伴随着改革开放近40 年的飞速发展，“三农”工作出现了一些新情况、新问题。
主要表现为：一是谁来种地问题？随着城镇化进程的加速推进，加之“城乡二元经济结构”的制约，大量农民或外出务工，或移居城市，平时农村居住的多是留守老人、留守妇女和留守儿童。据统计，蒙城县农村人口中，农业劳动力约35 万人，其中，25 万人左右常年外出务工。即使季节性回流8 万人左右，也多是午秋两季急于抢收、抢种，收种结束，随即返城，作物生长过程中的防虫、施肥、除草等植保措施无暇顾及，同时，受“工农剪刀差”的影响，种传统农作物增产不增收，农民种地的积极性不高，管理粗放，效益低下，形成了一定程度的土地资源浪费。二是怎么种地问题？农村土地二轮承包时，受传统牛犁、耕耙农业生产经营水平低下等因素影响，全县农村土地按优劣等次分田到户，户均承包土地在6 块以上，近三分之一的农户超过了10 块，小地块面积不足1 亩，大地块面积不超过3 亩，地块分散细碎，俗称“巴掌田”“皮带田”。既不便于机械化耕作，也不利于连片流转，已成为当前推进农业适度规模经营的瓶颈制约。可以说，简单土地碎片化经营的生产方式已严重阻碍了农业生产力的发展。
面对这一系列的困惑和问题，县委、县政府不等不靠，从调整生产力和生产关系的高度，大胆探索，积极创新，锐意改革，充分尊重农民首创精神，引导、鼓励、支持农村土地“一块田”并块调整，彻底解决土地碎片化经营的问题。从2010 年起，部分乡镇众，比如乐土双龙村，为了便于耕作，通过农户协商，自发开展了农村土地互换并块，形成了每家都是“一块田”的格局。2012 年秋种时，立仓镇炮台沟村整村推进“一块田”改革试点成功。2013 年，县委、县政府认真总结，科学引导，提出了在坚持“三个不变”前提下，即：坚持农地农民集体所有性质不变，坚持稳定农村土地承包经营制度不变、坚持原村民
组互换并块范围不变，在全县范围内全面启动了“一块田”改革试点。2014 年11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出“鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题”，更为蒙城县的“一块田”改革提供了政策支持。2017 年中央一号文件明确提出“积极引导农民在自愿基础上，通过村组内互换并地等方式，实现按户连片耕种”，蒙城县的“一块田”调整已基本结束。全县有263 个行政村、5210 个村民组开展了“一块田”改革，其中，整建制完成的村102 个，合并农地165.76 万亩。
改革落实处，成效初步显
盘活了农村土地资源。首先，摸清了耕地底数，核实了土地面积。据统计，全县原二轮承包土地面积183.86 万亩， 推行“ 一块田” 后，核实耕地面积216.4 万亩，增加耕地面积达到17.69%。其次，户均承包土地连片集中，经营效率提升。“一块田”改革之后，一般地块面积都在10~30 亩，田块成方，沟渠成网，利于机械化耕作、科技化管理。第三，盘活了农村闲置宅基地。以乐土镇双龙村为例，通过 “一块田”改革，全村统一规划集中建设新居占地450亩，节约耕地733 亩。第四，为未来发展农村公益事业留下空间余地。经过政府引导，村民讨论通过，村、组预留机动地7.23 万亩，主要用于修建乡村道路、水利设施、植树造林、镇村开发及其他农村公益设施等。
促进了土地规模化、集约化经营。凡是“一块田”改革较好的地方，土地流转成效就越明显，催生了一
批新型经营主体快速发展。推行“一块田”改革以来，全县流转土地面积达到117.02 万亩，农民合作社达到3488 个，家庭农场达到1674 个。特别是创新实施了土桥、楼山、老王圩等三个行政村整村推进土地流转，农民通过“带地”“带机”“带资”入社，创办了3 家现代农业合作社，采取“保底收益＋按股分红”等方式，由合作社统一经营管理。农户入社土地保底金每亩每年800 元，另外参加分红，正常年份每亩每年收入在1000 元以上，真正实现了“农民不种地，收入不减少”。
土地的适度规模经营，为农业的一二三产融合发展提供了广阔空间。土地流转较多的乡镇，已形成了一批依托当地资源优势、自然禀赋为支撑的特产业、支柱产业，基本形成了“一乡一品”，带动了生态文化旅游的蓬勃发展。前三季度，实现农产品加工业产值62.3 亿元，同比增长14.9%。举办旅游节庆活动10 余场次，带动众增收600 多万元。
创新了农机作业模式。“一块田”改革，让大型农机装备、先进配套作业机具有了用武之地。2014 年以来，累计投入各级财政农机购置补贴资金5 亿余元。目前，全县拥有各类农业机械7.4 万台套，其中大型农机具 5.3 万台套，农作物“耕种收”综合机械化水平达到90.7%，农机装备水平位居全省前列。2016 年5 月，蒙城县被命名为全国首批“主要农作物全程机械化示范县”。
在此基础上，蒙城县逐步探索形成了“耕种收”农机社会化服务全程托管工作模式，开辟了一条“农机托管走在前，农民外出多挣钱”的新路子。目前，全县农机专业服务合作社达296 家，托管服务率达96%。
实施托管前，合作社需自行联系服务对象，作业区域分散，机具转移频繁，油耗、时间损耗等机械转移成本较高；实施托管后，农机合作社集约化、规模化作业程度高，提高农机作业效率，形成了规模效益。据测算，农机手年均增收2~3万元。同时，整村推进、连片作业，作业期限缩短至2~3 天，可以腾出时间外出跨区作业，更好地打好地区之间的作业时间差，进一步增加收入。通过“托管”的实施，农机合作社增加了效益、农民降低了成本、缓解了禁烧压力，实现农民、合作社和政府“三满意”。
助推了土地确权登记颁证。推行“一块田”改革的过程中，同步做好了丈量土地、四至定界、问题修补、结果公示、农户确认等工作，整个过程由村民代表监督，每户并块结果张榜公示无异议后，经户主签字确认，逐户登记造册，最终形成完整的原始档案资料，奠定了农村土地确权登记颁证基础，为保障农村土地“确实权、颁铁证”提供了客观真实依据。目前蒙城县土地确权登记颁证已顺利通过省级质检验收，全县土地确权覆盖率达99.96%，颁证到户率达100%。
促进了农村社会和谐稳定。过去，每家至少要与6 户以上承包地相邻，承包期内为“争地边”抢收强种现象时有发生，信访矛盾持续不断。“一块田”改革后，每户最多与2 户承包地相邻，且地块面积、四至已经厘清，有效化解了农户之间地界不明、面积不实引发的信访积案，户与户之间因田埂地沟“多吃多占”等矛盾纠纷大大减少。同时，随着土地的大面积流转，部分农民转化为农业工人，农闲时间更充足，对精神文化生活提出了更高要求。蒙城县通过建设农民文化礼堂、社区居家养老中心，发挥乡贤能人、文化辅导员、体育健身辅导员作用，丰富了众业余文化生活，提升了众的精神文明素质，为农村和
谐稳定奠定了基础。
下一步思路和打算
一是将“一块田”改革与深化农村“三变改革”（资源变资产、资金变股金、农民变股民）有机结合起来，释放新动能。不断拓宽农村产权交易市场服务功能，深入推进农村宅基地使用权、农民房屋财产权、农村土地承包经营权等市场交易，广泛吸纳农村闲置资金入股经营现代农业；不断完善农村社会保障体系，逐步将农村劳动力从土地上转移出来，逐渐由新型农业经营主体取代承包农户，实现土地资源变成经营资产；不断创新农村土地承包经营权入股、抵押、担保和股份合作收益分配等机制，通过“劝耕贷”农村融资模式、“保底分红+盈余返还”等收益分配模式，保障农民不种地，收入不减少。让农民放心参股入股发展规模农业，由职业农民变成分红股东。
二是将“一块田”改革与落实农村土地“三权分置”（所有权、承包权、经营权）有机结合起来，适应新发展。认真总结“一块田”经验和不足，深入开展农村土地确权登记颁证“回头看”，彻底整改纠正推行“一块田”和农村土地确权登记颁证中引发的各类问题，通过明晰土地所有权、稳定承包权、放活经营权，真正让农民吃上一颗长效定心丸，放心流转土地，真心入股经营，安心分红获利。
三是将“一块田”改革与提高农业组织化有机结合起来，扩大新成果。把承包农户连片集中的大地块，与植保组织、农技推广、产品营销等新型农业经营主体有效对接，积极探索田间托管、代耕代管、转包
转让、合作经营等模式，培育一大批懂技术、善经营、会管理的新型农业经营主体，扩大农业适度规模经营。
本栏编辑：王翔
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