中国农村生产力的又一次大解放
作者：蔡亚林
来源：《经济》2008年第09期
        林改是农村改革又一重大措施，必将成为我国改革开放又一座新的里程碑，是对改革开放三十年最好的献礼
       
        30年前，在安徽小岗村悄然进行“分田到户”的创新实践，拉开了中国改革开放的序幕，使得土地家庭联产承包责任制横空出世，实现了“耕者有其田”。这项在耕地经营上推行的改革，极大地解放了中国农村生产力，有效地解决了13亿人口的吃饭问题。
        30年后的今天，在总结福建、江西、浙江、辽宁、云南等地“分山到户”的创新实践后，中央作出全面推进集体林权制度改革的战略决策，决定把25亿亩集体林地承包到户，实现“耕者有其山”。这必将进一步调动亿万农民耕山致富的积极性，实现中国农村生产力的又一次大解放。
        今年6月8日，《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》出台。中央林改《意见》分5个部分、21条，也称之为“集体林权制度改革21条”。有专家研究指出，今后30年我国新一轮的改革开放将以林地为切入点和突破口。从这个意义上讲，集体林权制度改革是在新的历史起点上，深入推进我国现代化建设的战略举措，必将成为我国改革开放又一座新的里程碑。
        “集体林权制度改革是农村改革一个最主要的重要内容，是对改革开放三十年最好的献礼。”国家林业局局长贾治邦说。
        《经济》：通过实地采访，我们了解到，推行林改，就是要让“众的山林众做主”，林农最关心的是自己能得到的实惠。那么，林农在林地经营上的主体地位是否能够确立，林农对林地的经营权是否能放活？
        贾治邦：这项改革最核心的内容是明晰产权，就是在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。
        一村一大《意见》明确规定：“实行商品林、公益林分类经营管理。”“对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售”。这里有三方面的含义：一是只要不违背法律的禁止性规定，对其林地要种什么树、什么时间种、培育目标是什么等可以自主决定；二是只要不违背法律的禁止性规定，可以选择单独经营、合作经营、委托经营、租赁经营等多种经营模式，享有生产经营自主权。三是农民生产的木材，要不要卖、怎么卖、卖给谁，农户可以自主决定。
        并且，对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等，这相对放活了公益林经营，将进一步提高公益林经营者的收益。
        改革先期试点省的实践证明了，林地承包到户以后，经营权不但能够放活，而且农民的收入大幅度增加。现在林子是老百姓的，农民的积极性被调动起来，加上林地承包的期限又很长，农民就可以大胆地在自己的林地上投入技术、投入资金，并且根据市场，种什么、怎么种都由自己决定。集体林权制度改革的先行省福建、江西、浙江等地区农民的纯收入有一半来自林地。现在用材林、经济林等林木一亩收益就在上万块钱。
        《经济》：《意见》中明确了一系列政策措施，其中有一条是林权抵押贷款制度，请您具体谈谈这方面的情况？另外，每个林农人手一个林权证，但是耕地改革没有发放类似权证，也不能用来抵押贷款。那么，农民对林业承包经营权和农民对耕地承包经营有什么区别？
        贾治邦：林权抵押贷款是以林业主管部门颁发的《林权证》所载明的林地使用权和林木所有权作为抵押物的贷款新品种。它打破了传统观念和传统模式的束缚，引入了林地使用权和林木所有权这一新型抵押物。一方面有效地解决了林农和林业企业的贷款难问题，推动了地区林业的集约化经营和快速发展，增加了农民收入；另一方面也为金融机构开辟了新的业务领域，提升了金融机构的经营效益和支农服务水平。
        耕地的承包和林地的承包，本质上是一样的，它们都是坚持我国现阶段农村的基本经营制度——家庭联产承包责任制。但是，林地和耕地承包有不同的地方，一个是林地承包期限长达70年，并且承包到期之后还可以继续承包。另外，在林地承包的时候，林地上的林木是随着林地承包走的，所以明确规定，必须把林地的承包经营权和林地的所有权落实到位。正因为这样，所以，林权证发的是全国统一的证件，各地可以用林权证，像房产证一样可以抵押和贷款。
        《经济》：如果林农承包的林地是“四荒”，即荒地、荒沟、荒滩、荒坡，或者是贫瘠的荒山，政府是否给他们一定的补偿来调动这部分林农的积极性？
        贾治邦：对于你提到的这个问题，我们目前的解决办法是把林地划分为两类经营。一类是国家划分为生态公益林。因为它不是市场配置的，那么就由各级政府来埋单。我们现在的生态公益林类型很多，有天保林、有生态公益林、有退耕还林，随着农村改革的继续深入和林业的林权制度的改革深入，我们提出要把种类合并，逐步提高补偿的标准。使生态公益林不断发挥它的生态功能。
        另一类是商品林，商品林完全由市场配置的办法解决，贷款也行，甚至也有扶贫贴息贷款，还有别的政府的赠款，还有别的扶持政策来促进林业的发展，增加农民的收入。
        《经济》：在云南，记者多次听到要给林业发展“松绑”的呼声，尽管广大林农对林地有经营权，但是出于对生态环境的考虑，能否采伐、采伐多少受到一定的限制，此次林改中是否有这样的政策，既保证农民的收益又保护了生态环境？
        贾治邦：集体林权制度改革后，老百姓非常关心“树怎么砍”。要以森林经营主体为单位，
组织编制森林经营方案，按森林经营方案落实采伐限额。要实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序和手续，减少采伐管理上的限制条件，向农民提供便捷高效的服务。
        具体的，商品林承包以后，怎么样让农民方便采伐呢？我们打算逐步把采伐证取消了。第一步，你要多少采伐指标，我就给你多少采伐指标。我们还有采伐管理、审批管理。第二步，我们叫备案制，经过一段时间，你种什么林子，你有经营方案，报到林业部门备案。第三步，要放开，农民自己决定，你种什么自己决定。
        生态公益林产生大量的生态效益，这样就需要通过向其他行业收取生态补偿基金的方式补给林业。《意见》规定：“各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度”；“逐步提高中央和 财政对森林生态效益的补偿标准”；“经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到农户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户”。对集体林地被划入公益林范围的，不管采取哪种承包方式，都要求补偿资金落实到农户，进一步从政策上维护了农民的利益。像刚才说到四荒地、以及荒山贫瘠的地区，还有一些介于生态林和商品林之间的林子，我们还允许它适当地进行采伐，提高它的生态功能。
        《经济》：如果采伐制度改变之后，会不会产生乱砍滥伐的现象而影响生态平衡？
        贾治邦：实践已经证明，这种现象是不会发生的。农民种小麦，小麦没有成熟的时候，农民绝对不会把小麦砍掉和割掉。这和造林一样，林子没有长大、没有成熟，卖不上好价钱的时候，农民绝对不会把林子伐掉。在改革前，农民说，“林不归我，我就不爱林，利不归我，我就不营林。”改革后，农民说，“山还是那座山，但那是我的山，我成了永久的护林员。我还在林下搞其他经济发展，发家致富，我祝愿这个政策永远不能变，不要变。”
        《经济》：林改以后，林业部门将如何转变职能适应这次改革？
        贾治邦：林业部门要按照加强宏观调控、加强公共服务、加强执法监管的总要求，切实搞好对农民的各项服务。
        具体来讲，要搞好政策、科技、市场服务，要搞好林业“三防”服务，即防盗、防火、防病虫害，降低农民经营林业的风险，要引导和扶持农民林业合作组织建设，解决一家一户小生产与大市场的对接问题；要引导和扶持林业中介组织建设，使农民经营林业随时随地能够得到周到便捷的服务。