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李霞打李桂军2，杨昌文3
(1广东省卫生监督所，广东广州510300；2江苏圣典(泰州)律师事务所，江苏泰州225300；
3泰州市卫生监督所，江苏泰州225300)
［摘要］在不少行政处罚案件中，行政相对人为了逃避法律制裁，在作出行政处罚决定前办理注销登记手续，从而给办案人员带来不少困扰。本文通过两起行政处罚案件被处罚主体认定分析，对几类常见主体注销登记后被处罚人认定问题进行探讨。
［关键词］被处罚主体；行政处罚；注销登记；探讨
［中图分类号］DF36［文献标识码］B
Doi：10.3969/j.issn.1007-6131.2021.02.005
法律责任主体的认定是卫生行政处罚工作的首要问题和关键环节，宜接关系行政处罚的准确性，对卫生行政机关依法执法、依法监管具有重要影响⑴。《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》规定，自2017年3月1日起，在全国范围内全面实行企业简易注销登记改革。简易注销程序适用范围包括有限责任公司、非公司企业法人、个人独资企业、合伙企业。在实际执法过程中发现，不少违法企业为逃
避处罚，而选择注销登记。对于正在调查处理的行政案件，行政机关作出行政处罚决定前，需明确被立案调查的商事主体办理注销登记后，应当认定谁作为被处罚人，由谁来承担违法行为的法律责任。［文章编号］1007-6131(2021)02-0126-04
本文以一起某推拿中心未取得医疗机构执业许可证开展诊疗活动案和一起行政处罚引起的行政复议后诉讼且经过再审的裁判案例为例，就行政相对人注销登记后被处罚主体认定进行探讨，以期对卫生执法人员执法办案提供参考。
1案件情况
1.1案例一
某推拿中心未取得医疗机构执业许可证擅自开展诊疗活动一案中,2018年10月26日，某卫生健康委作出行政处罚事先告知书(某卫医罚告2018〔46〕号)，拟作出行政处罚的被处罚人为某推拿中心(个体工商户营业执照字号)。随后，在送达行政
［收稿日期J2021-03-02
作者简介：李霞(1976-)，女。硕士学位。主要从事医疗传染病卫生执法工作，持法律职业责任证书
行政处罚告知书2021年第28卷第2期•127•
处罚决定书过程中发现，该推拿中心的《营业执照》已被申请注销。最终以经营者陈某某为被处罚人作出行政处罚。
1.2案例二
2015年5月11日，市稽查局决定对某县某加油站涉嫌偷税问题进行立案调查，后于2015年12月29日作出税务处理决定（长国税稽处〔2015〕66号）和行政处罚决定（长国税稽罚[2015]62号），并于同日进行送达。某县某加油站向市国税局提出行政复议。
市国税局经复议审查，作出行政复议决定，维持了市稽查局作出的上述税务处理决定及税务行政处罚决定。当事人李某不服，遂提起行政诉讼。在诉讼过程中查明，某县某加油站系个人独资企业，投资人是李某，该加油站成立于2007年12月13日，于2015年8月13日注销。
一审法院认为，在某县某加油站注销登记后，市稽查局仍认定该站为处理对象，系认定责任主体错误，依法应予撤销；市国税局在行政复议程序中未予纠正亦属错误，复议决定依法也应予以撤销。最终判决撤销相关行政决定，并于判决生效后重新作出处理决定。
市稽查局不服判决，提出上诉，二审法院驳回上诉，维持原判□市稽查局仍不服，提出再审，山西省高院经再审认为：本案的核心争议是被诉处理决定是否存在处理主体错误的问题，而市稽查局对已注销登记的某县某加油站作出处理决定缺乏事实依据和法律依据，原判据此撤销被诉行政处理决定并无不妥。
2主体的类别与特征
2.1民事法律责任主体类别与特征
2021年1月1日《中华人民共和国民法典》以下简称《民法典》）正式颁布施行，根据《民法典》的规定，民事法律责任主体包括：自然人、法人以及非法人组织。
2.1.1自然人。是指基于自然出生享有权利承担义务的人。自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户具有独立的主体资格，以“户”的名义从事民事活动，享有权利承担义务。个体工商户有起字号的权利迪有不起字号的权利。2.1.2法人。是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人的特征:①法人有独立的人格，具有民事权利能力和民事行为能力，它的民事权利能力和民事行为能力均起于成立，终于注销。②法人是拟制的人，不具有人的生物学属性。法人要靠法人机关、法定代表人来实现它的意志，法定代表人在实现法人意志时不具有独立的人格。我国法人主要包括：营利法人、非营利法人（事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等）、特别法人（机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层众性自治组织法人）O
2.1.3非法人组织。是指不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事经营活动的组织。非法人组织应当依照法律的规定登记，经登记后能够以自已的名义从事经营活动。典型的非法人组织类型有个人独
资企业、合伙企业、法人分支机构。2.2行政法律关系责任主体类别
《中华人民共和国行政处罚法》以下简称《行政处罚法》）第四条：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施⑵。《中华人民共和国行政复议法》第二条：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法⑶。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼⑷。也就是说行政处罚中被处罚人是公民、法人和其他组织；行政复议中申请人是公民、法人和其他组织；行政诉讼中原告也是公民、法人和其他组织。据此，行政法
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律关系中主体类型也包括：公民、法人和其他组织（2017年被修改为非法人组织》）。
综上所述，所谓行政处罚是指行为主体在生产经营活动中因为触犯了相应的行政管理性规定，而被行政主体作出相应制裁的行为。作者认为，这里行为主体从事生产经营的行为即是民事活动，其主体当然也是民事法律关系主体。即无论民事法律关系主体还是行政法律关系主体，其存在形式也只有自然人、法人以及非法人组织几种类型。只是民事法律责任中更多的责任形式是经济补偿，责任主体的认定以“便于
承担和执行”为原则，而行政法律责任中更主要的是及时停止违法行为，以“违法行为责任自负”为原则，即只能对实施了违法行为的行为人进行处罚，谁违法由谁来承担行政法律责任，不允许牵连他人或由他人替代。
3几种常见类别行政处罚责任主体认定
行政主体在对行政违法行为人进行责任认定时，必须遵循主客观相统一原则，即被处罚人违反了法律所保护的社会关系，且能够独立承担法律责任的人。同时还要符合有利于案件执行原则。
3.1个体工商户
3.1.1个体工商户被处罚主体认定。《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《解释》）第十五条第二款规定：个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息⑸。可见，卫生行政处罚案件中，个体工商户行政法律责任主体认定规则与民事法律责任主体认定规则一致，以营业执照登记的户主作为行政处罚案件的被处罚人，有字号的，以登记的字号为被处罚人，同时列明经营者姓名。如被处罚人：某某诊所（负责人：王某某）。
3.1.2个体工商户注销登记后被处罚主体认定。随着简易注销程序的出现，不少行政处罚案件在办理过程
中，个体工商户申请注销了营业执照。对于在案件办理过程中，作出行政处罚决定前办理注销登记的案件应该如何处理尚需明确。
作者认为，个体工商户并非一类独立的主体形式，而是被包含在自然人主体中。它是自然人的一种特殊形式，经营者才是行政违法行为的实施者，也应是法律责任的实际承担者，因此，在个体工商户注销营业执照后，行政机关即应以经营者本人作为被处罚人。案例一即是基于以上分析考量，在对以字号为某推拿中心的营业执照被注销后，以经营者作为该案件的被处罚人作出行政处罚。
3.2个人独资企业
3.2.1个人独资企业被处罚主体认定。依法登记并领取营业执照的个人独资企业属于非法人组织类别，非法人组织虽不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事经营活动。《行政处罚法》及卫生行政执法相关法律法规中，个人独资企业行政法律责任主体地位并无相关规定。但是，《民法典》《解释》均明确列举个人独资企业为独立的主体类型。作者认为，无论从法律地位，还是社会经济活动实践中，个人独资企业均是以自已的名义从事生产经营活动。《行政处罚法》规定的“其他组织”，是与公民、法人地位相当的被处罚主体，故行政处罚案件中，个人独资企业具有独立的被处罚人地位。
3.2.2个人独资企业注销登记后被处罚主体认定。《个人独资企业登记管理办法》第二十一条规定，经登记机关注销登记，个人独资企业终止同。个人独资企业自被工商登记机关注销登记后，企业主体资格彻
底消灭，已失去权利和行为能力，不能再以企业名义从事任何生产经营活动或承担任何债权债务。《个人独资企业法》第二条规定，个人独资企业，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体切。依照本法规定，个人独资企业注销登记后，其行为责任由投资人承担，即此时投资人是承担责任的主体。
综上所述，在案例二中，某县某加油站在行政
2021年第28卷第2期•129•
处罚过程中，工商登记机关被注销登记，注销登记后企业主体资格彻底消灭。此时，行政机关应该及时变更被处罚主体，以投资人作为被处罚人追究其行政违法责任。
3.3法人分支机构
3.3.1法人分支机构被处罚主体认定。法人分支机构的法律地位分两种情形：一是依法登记并领取营业执照的法人分支机构，这类机构有财产，财产是其从事民事活动的基础，但不能独立承担责任，它的财产来自于设立它的法人，在其授权范围内具有独立的民事主体资格。《解释》第五十二条，以明文列举的方式将依法设立并领取营业执照的法人的分支机构包括中“其他组织”中，随后下一条规定了，法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当
事人。从法律的上下文意思以及立法本意分析，依法设立并领取营业执照的法人的分支机构可以独立作为主体从事生产经营活动，在违法时可以作为承担责任的主体。虽然法人分支机构与法人是两个独立的民事主体，但是它们的权利、义务是相互捆绑、不可分割的。法人分支机构的责任实际就是法人的责任，行政处罚最终落实法人的责任。二是非依法设立或虽依法设立但未领取营业执照的分支机构。《解释》第五十三条规定：法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人⑷。因为没有登记或核准的名称，在法律上是不存在的，无法由其承担责任，因此处罚对象应当是具体实施违法行为的行为人，即设立分支机构的法人。
3.3.2法人分支机构注销登记后被处罚主体认定。虽然依法设立并领取营业执照的分支机构可以作为独立的主体从事民事活动，在发生违法行为时也可以作为承担责任的主体。但因为其自身的特性，法人分支机构具有完全的人生依附性，它的责任实际就是法人的责任。当法人分支机构被注销登记之后，分支机构所用的名称在法律上便不复存在，不能再由其承担法律责任。这时应由设立主体即法人来承担责任。
4结论
卫生行政执法中违法主体的认定尤为关键，直接关系处罚案件的合法性。一旦违法主体认定不清或认定错误，整个行政处罚就不具有合法性，必然导致行政复议中被撤销或行政诉讼败诉，而使真正的违法者逃避法律制裁⑼。当事人主体身份会随着特定事件的出现不断发生变化，例如，从筹备设立中到依法设
立、到分立合并、因为违法行为被吊销营业执照，营业执照到期，以及本文涉及为逃避处罚而主动注销登记等各环节当事人主体身份均会随之改变。执法办案人员要对主体的类别和特征非常熟悉，并结合具体案情综合分析判断，对特定法律关系的行政责任承担主体作出辨析，从而使作出的行政处罚决定经得起司法审査，以便更好的依法行政。
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