导读：2014年新预算法的出台正式赋予地方政府发行地方政府债券的权力，同时规定发行债券作为地方政府融资的唯一途径。将隐性债务显性化，非标债务标准化是我国自2011年以来对于化解地方政府债务风险所做出的成果。目前政府债务的形式日益正常化、标准化、透明化，但由于前期地方政府为了追求发展速度进行违规融资、承诺和担保，我国目前存在大量的隐性债务。地方政府隐性债务通常是指地方政府在规定的政府债务限额之外举借的，承诺以财政资金偿还以及违法提供担保的债务。
【一】地方政府隐性债务的界定
财预〔2016〕152号《地方政府性债务风险分类处置指南》就已经明确，对2014年清理甄别认定的存量或有债务，不属于政府债务，政府不承担偿债责任。
属于政府出具无效担保合同的，政府仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；属于政府可能承担救助责任的，地方政府可以根据具体情况实施一定救助，但保留对债务人的追偿权。
此外，对新预算法施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务，也按此处理。可以认为，上面所说的或有债务和违规举债，就已经属于地方政府隐性债务的范畴，只是尚未将其明确定义进行总结提炼。
1. 政府隐性债务的定义
目前国家对于政府隐性债务的定义大致如下：
政府隐性债务是指政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括：国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务、承担政府未来支付义务的棚改政府购买方服务等。
还有一部分比较模糊地带，留给地方政府资金申报和认定，如：政府合规运作的PPP项目、形成的未来年度政府支出责任（显然关于这点实践中争议仍然很大，目前财政部的确在限制纯政府付费项目，尤其是可用性付费拉长版BT项目入库），2016年以前举借的用于保障性安居工程的债务。
总体来看，区别于纳入预算管理的政府债务限额内债务的，在其以外的所有政府违规举债或担保行为，就属于增加政府隐性债务的行为。
2. 典型现状
2018年11月，央行发布《中国金融稳定报告（2018）》，对2017年以来我国金融体系的稳健性状况进行了全面评估，并首次揭示当前地方政府隐性债务的典型现状。
（1）政府投资成拉动经济主力
县市对上级补助的依赖度过高，普遍存在强烈的融资冲动。银行机构涉政信项目新增贷款上升。
（2）隐性债务占比高
隐性债务余额较显性债务更高。属违规举债清理范围银行涉政信项目隐性债务占银行对政府债权较大比例。
（3）隐性债务类型多
隐性债务构成包括：平台等发行企业债、中期票据、短融券、其他债务工具。信托等非银金融机构融资、企业和个人借款、供应商应付款等。
（4）隐性债务投向长期项目为主
基础设施建设、棚改异地扶贫搬迁园区建设、平台日常经营。
（5）市县级政府隐性债务风险大
区县级和市州级隐性债务比例较省本级隐性债务比例更高。
【二】隐性债务的主要呈现形式
根据地方政府隐性债务的定义可知，通常地方政府隐性债务主要以以下几种形式呈现：
1．利用企事业单位等违规举债
国发[2014]43号中就已经明确，要划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府及其所属部门也不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
根据《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，针对隐性债务的清查，中央重点关注以下两类机构：
机关事业单位。包括各级党委、政府所属部门，事业单位，社会团体。国企，即国有独资或国有控股的非金融类地方国企，包括一级（集团）企业及其下级企业（包括具备独立法人资格的子公司、控股公司等）。包括但不限于：
1.银监会认定的融资平台名录。
2.财政部2014年清理甄别存量政府债务时认定的融资平台名录。
3.2016年以来统计地方政府承诺偿还或提供担保的融资平台债务、通过签订合同承担的财政支出事项时，地方自行上报的融资平台名录。
4.其他未纳入名录管理，但符合监测范围定义的国企。
通过企事业单位等其他举债主体增加的，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务，就应当属于地方政府隐性债务，包括但不限于：
1.地方政府以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。
2.事业单位以教育等社会公益设施进行抵押融资。
3.地方政府以文件、纪要、批示等形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。
4.限于只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台，以财政性资金、国有资产抵（质）押或作为偿债来源进行融资。
5.地方政府承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。
6.地方政府将公益性资产、储备土地注入融资平台公司。
7.地方政府虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
2．不规范的政府投资基金
根据财预〔2015〕210号文《政府投资基金暂行管理办法》，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。
根据该规定，投资基金的亏损应由出资方共同承担，政府应以出资额为限承担有限责任。政府不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。
但在实操中，地方政府存在违规变相举债的行为。那么这种违规行为就很可能增加地方政府隐性债务，包括但不限于：
1.地方政府利用借贷资金出资设立各类投资基金。
2.设立政府出资的各类投资基金时，承诺回购社会资本方的投资本金，承担社会资本方的投资本金损失。
3.设立政府出资的各类投资基金时，承诺最低收益。
4.设立政府出资的各类投资基金时，额外附加条款变相举债。
3．伪政府购买服务
根据财综〔2014〕96号《政府购买服务管理办法（暂行）》是指把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量
和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
规范的政府购买服务本身没有问题，问题是出在一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等等，这就相当于变相举债了。相关可能增加地方政府隐性债务的操作，包括但不限于：
1.将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。
2.将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
3.将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。
4.将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
5.把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据，或年度预算未安排资金即实施政府购买服务。
4．伪PPP项目
在政府隐性债务的定义中存在这样的表述“主要包括…政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。”
规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务。换言之，不规范的PPP项目如果形成了地方政府在限额之外直接或承诺以财政资金偿还、及违法提供担保等方式举借的债务，就增加了地方政府的隐性债务。相关情况包括但不限于：
1.地方政府对项目商业风险承担无限责任。
2.通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的。
3.地方政府承诺回购社会资本方的投资本金或承担社会资本方的投资本金损失。
4.地方政府向社会资本方承诺最低收益。
5.地方政府通过相关合同额外附加条款变相举债。
6.将未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的。
7.采用建设-移交（BT）方式实施的PPP项目。
5．地方政府在法定限额外直接举借的债务
根据2014年《预算法》，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。同时43号文明确，地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务。具体导致增加了地方政府隐性债务的相关情况包括但不限于：
1.地方政府或其所属部门通过贷款、借款、集资等方式，直接举借政府债务。
2.地方政府或其所属部门通过不规范的土地、收费权等抵押贷款举债。
3.由政府违规对外出具承诺函担保函等形成或有债务。
【三】隐性债务的处理方式
目前各地区对政府债务化解已进行了一些探索和尝试，据我们的长期跟踪与观察，主要有镇江模式、山西模式、海口模式、陕西模式、湖南模式等。
（一）镇江模式——政策性银行介入+债务重组
镇江试点化解地方隐性债务方案的设想，总体上，则是由国开行提供化解地方隐性债务专项贷款，从2019年起对镇江做十年期每年200亿成本在2%左右的长期贷款用于债务化解，采取“借款置换非标债务”的模式，利率在基准左右，以普通借款方式投放到辖区各平台，主要用于置换纳入隐性债务中的高成本非标，以降低成本。
（二）山西模式——行业整合+平台化债
山西省政府根据《山西省2018年全省交通运输工作报告》的改革路径，由省交通运输厅出面，整合多条高速公路、多家交通企业，组建了集投资融资、勘察设计、工程建设、高速公路运营等业务为一体的山西交通控股集团有限公司。
在山西交控正式挂牌之后，山西省将高速公路债务主体变更为山西交控集团，推动政府性债务向企业债务的转移，由山西交控进行债务化解。山西交通控投集团有限公司于2018年12月与国开行牵头正式签订了《银团贷款协议》，债务重组规模最终达到2600亿元上。交控集团每年将可减少利息支出30亿元。
（三）海口模式——严控规模+消化存量
2018年7月海口市人民政府正式印发《海口市2018—2019年政府性债务化解规划方案》（以下简称《方案》），《方案》在确立两个核心政府债务化解目标同时，分增加财政收入、加速化解债务及争取省级支持三个方面详细阐述了未来两年海口市化解政府债务的具体规划，在三个方面中，加速化解债务是“重头戏”，主要有以下几项重要的举措：
1、严控政府隐性债务规模，针对棚改以及PPP项目提出了具体的整改措施。
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