《公共管理导论》
欧文·E·休斯（Owen E. Hughes）系澳大利亚莫纳什大学教授，著名的政治学家和公共行政学家。本书的出版确立了他在公共管理领域著名学者的地位。他的著作还有《澳大利亚政治》和《政府间关系与公共政策》等，都颇具影响。
自从20世纪80年代中期以来，许多先进国家公共部门的管理发生了变化。公共行政的僵化的、等级制的官僚制组织形式曾经支配了整个20世纪漫长的时期，如今正转变为公共管理的弹性的、以市场为基础的形式。这不仅仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化，而是在政府的社会角及政府与公民关系方面所进行的改革。传统的公共行政已经从理论和实践上受到质疑，新公共管理的应用意味着在公共部门中出现了一种全新的典范。
一、传统行政模式的问题及公共管理理论的提出
传统行政模式的管理较之于以前的管理无疑是一大
进步，但也存在三个方面的问题：（1）政治控制模式既不
充分也不合乎逻辑；（2）官僚制本身存在低效和非民主化
的问题；（3）右翼人士认为官僚制的思想背离了自由，而
且与市场作用相比效率太低。
（一）政治控制的问题
政治领袖与官僚制官员之间的关系是复杂多变
的：这些关系不会呈现出威尔逊模式所描述的那种正式
的、线性逻辑的特征。正如彼得斯（Peters）所言：行政管
理与政策相互关联。无论是通过主观方式还是客观方式，
行政体系的属性都会影响到政治体系的政策产出。行政体系确实在制定政策，尽管这些政策与立法机构和执行机构所制定的政策在订立和公布的形式上并不完全相同，而且，行政机构制定的可实施的规则，比起那些公开发布的规则来说，对个人的实际影响更大。政治控制模式的不切实际之处正是在于政治和
行政必然是相互关联的。公务员的工作本质上是政治性的。
此外，传统的行政模式无法反映出现代公共服务所承担的广泛的、管理的以及政策制定的角。它体现出一种消极的控制形式，不是致力于为提高效率提供有效的激励，而是着力于怎样避免犯错误。其“非政治化”的努力意味着对公共服务的政治意义和政策意义的否认。而实际上，公务员也承担重要的管理角，这种角比起单纯的行政或仅仅是按指令办事要重要得多。
（二）官僚制的问题
传统模式的第二个问题集中于韦伯的官僚制模式本身。韦伯的官僚制模式在理论上存在两个
特殊的问题：其一是官僚制与民主的背离；其二是官僚制本身的低效。
由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特性，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。事实上韦伯已经认识到这一点，一方面官僚制伴随着民主制而产生，但另一方面又的确阻碍着民主的发展。韦伯强调任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位，而职业机密亦是官僚制的独特发明。由于官僚制组织在政治责任方面存在的问题，有人认为它剥夺了公民和政治家的权利，因而有违民主的原则。
官僚制的第二个方面的问题是韦伯未能预见到的。韦伯认为官僚制的技术优越性高于可以想见的其他任
何组织。但这一点在现实世界已经得不到映证。其原因有两点。首先．实践与韦伯的原则总是有出入，尤其是官僚制在人事制度中的实践所产生的僵化、形式主义较之于韦伯所设想的有过之而无不及，而其精英主义的特征又远不能达到韦伯的设想，这直接导致了该体系效率的降低。根据资历选拔人才和提升雇员易使平庸之辈居于高位，而将有才之人拒之门外。
曾广为称道的政治中立原则在某些情况下会导致责任问题的产生，那些非选举产生的官员形成了一个官僚阶层，他们按照自己的意愿而非政治家的期望行事。韦伯曾期望官僚们能够成为社会精英，而实际情况并不如此。
其次，新近的组织行为理论认为，与更具弹性的管理形式相比，正规的官僚制模式不再具有特别高的效率和有效性。僵化和等级制结构所耗费的成本可能与其所得的收益相等，而且可能还会遏止组织的创造性和创新性。而个人在组织内寻求发展的政治行为使其将大量时间和精力耗费在寻求个人发展上，而非用来完成指定的任务，这将导致整体组织效率的降低。
即使正规的官僚制组织运作良好，也难以应付环境的改变。当环境持续发生变化时，固定的工作程序和有规律的工作模式将无法运作。
再次，传统的官僚制是投人控制，产出成了副产品。在试图进行全方位控制的努力之中，总是力图去规范操作程序，控制投人，而产出和结果却遭到了忽略。行政意味着执行一些明确的任务，对绩效的监控
则是发布命令者的责任。在公共官僚制机构中，政治官员却不愿也不能这么做，同时也没有足够的信息支持他们做出决策判断。对公共部门全面进行绩效测量是非常困难的，而这也是为什么公共部门在人员提升时采用不令人满意的年资制的原因所在。
二、管理内涵的演变与新公共管理理论基础
在20世纪80年代和90年代，针对传统的行政模式的缺陷，一种新的管理方法在公共部门中崭露头角。表现出如下特征：第一，代表着一种与传统的公共行政不同的重大变化，较为引人注意的是结果的实现和管理者的个人责任。第二，明确表示了脱离古典官僚制的意图，欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性。第三，明确规定组织和人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量。第四，资源管理人员更有可能带有政治彩地致力于政府工作，而不是无党派的或中立的。第五，政府职能更有可能受到市场检验，例如以合同方式包出工程等。第六，通过民营化和市场检验、签订合同等其他方式减少政府职能。
在某种情况下说，这是根本性的变化。
（一）管理的内涵
传统公共行政模式向新公共管理模式的变革不仅仅局限于组织形式的改变，更有其深该的内涵，包含着
从行政向管理的改变。管理的内涵与行政的内涵是不同的。就其实质而言，行政指听从指令，管理则指实现结果。阿利森（Ailison）在对某些观点进行综合的基础上归结出“管理的一般职能”。他认为管理的三个主要职能是战略、管理内部构成要素和管理外部要素。
战略：（1）确定（组织的）目标和重点（以对外部环境和组织能力的预测为依据）。（2）设计操作计划以实现所定目标。
管理内部要素：（1）人员的组织和调配：在人员组织方面，管理者确定结构（单位和职位，规定相应权力和责任）和程序（协调有关活动和采取行动）；在人员调配方面，力求配置符合条件的人员从事重要工作。（2）人事指挥和人事管理制度：组织的能力主要通过组织成员及其技能和知识表现出来。人事管理制度涉及对组织的人力资源进行招聘、选拔、社会化、奖惩、调离等工作。这些工作构成组织实现其目标的行动能力和对具体的管理方向做出反应的能力。（3）控制绩效：各种管理信息系统，包括运作和资本预算、账目服告、统计系统、绩效评估和产品评价，可帮助管理部门进行决策和测量实现目标的情况。
管理外部要素：（1）与组织的“外部”单位协调关系（它们服从于同一个权力机关）：大多数主要管理者必须与组织内上下左右的其他部门的主要管理者协调关系以实现其部门的目标。（2）与独立的组织协调关系；这些机构来自于政府的其他部门或不同层次以及利益团体和私人企业，它们对组织实现其目标
的能力有一定影响。（3）与新闻媒介和公众协调关系：组织需要得到新闻媒介和公众的行动支持、赞成或默认。
（二）新公共管理
新公共管理出现的原因有多种说法，但其根本原因在于传统行政模式已经不再起作用，并且被公认为正在失去作用。政府首先对此有所认识，并且开始对传统模式的某些最基本的信念提出挑战。政府开始雇用经济学家或在管理方面受过训练的人员，而不是具有多方面才能的行政人员；从私营部门引人管理技术；在降低成本的目标下，将公共部门活动与私营部门活动之间的分界线后移，扩大了二者融合的范围；并且开始改革政府系统内不再需要的工作条件。政府在实际收入下降时，面临着服务水平不变的政治要求。在这种情况下，惟一的出路是提高生产力。从而为新公共管理的兴起提供了有利时机。
1．管理的方法
胡德（Hood）认为管理主义过程，也就是他所说的“新公共管理”，包括了七个要点：
（1）公共政策领域中的专业化管理。这意味着让管理者管理，或如胡德所言：由高层人员对组织进行积极的、显著的、裁量性的控制。
（2）绩效的明确标准和测量。这需要确立目标并设定绩效标准。
（3）格外重视产出控制。根据所测量的绩效将资源分配到各个领域，因为需要重视的是目标而非过程。
（4）公共部门内由聚合趋向分化。这包括将一些大的实体分解为围绕着产品组成的合作性单位，它们的资金是独立的，彼此之间在保持一定距离的基础上相互联系。
（5）公共部门向更具竞争性的方向发展。这包括了订立合同条款以及公开招标程序，其合理性则在于竞争是降低成本和达到更高标准的关键所在。
（6）对私营部门管理方式的重视。这包括不再采用“军事化”的公共服务伦理观，在人员雇用及报酬等方面更具有弹性，这种转变的合理性在于，需要将私营部门经证实有效的管理手段转到公共部门中加以运用。
（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。胡德将这看作是压缩直接成本，加强劳动纪律，对抗工会要求，降低使职工顺从企业的成本。
2．新公共管理的理论基础
新公共管理的理论基础是经济学理论和私营部门管理。
经济学作为管理主义的基础使它成为最有力的社会科学理论。经济学中最关键的假设有两个。首先，是关于个人理性的假设，即假设个人总是趋利避害。其次，个人理性的假设使某一精心构筑的模式得以成立，并可以将其高度抽象，依据此模式可预期人们的总体行为。在此意义上说，经济学力图通过演绎得出结论，这就使它有别于惯于采用归纳方法的其他社会科学。
另一方面，公共管理无疑在理论和实践上都受到私营部门的影响。公共部门和私营部门也许存在着本质的区别，但这并不意味着出自私营部门的理论和有关技能与公共部门毫无关系。为公共管理所取的几项管理变革是由私营部门率先进行的。建立更有弹性的组织、重视结果都源于私营部门；目前为公共部门日益重视的战略计划和战略管理也出自于私营部门。私营部门的人事管理制度在某种程度上也为公共部门所采纳，包括在组织中推行激励机制和其他不同的制度。
重视目标或许是引自私营部门最重要的一点。传统的行政模式因其过于关注结构和过程而忽略了结果，因而受到了众多批评。现在的公共部门管理转而将目标作为首要的目的，其他则退居其次，这是人们在态度上的一个重大变化。而且，正如前文所分析过的那样，官僚制组织并不是生来就有效率的。私营部门还尝试过其他形式的组织结构，例如利润中心、分权制以及灵活的人事制度等等，类似的例子在公共部门中均可到。私营部门向弹性化转变的趋势现正为公共部门所争相效仿。
经济学和私营部门是新公共管理的主要理论基础。这种理论支持是否令人满意，或者是否能达到和传统模式一样的效果，是管理主义模式遭受到批评的主要方面之一。
三、战略管理与战略思维在公共管理的运用
较早以前，传统的行政模式因其过分关注内部问题及其短视行为而遭到批评。随着新公共管理的出现，以及公共部门现在显得比以往更关注长期战略，这两方面的不足已有所改善。战略思维通过组织所处的外界环境对组织加以考察；它旨在描述清晰的目标和目的；它试图脱离常规的管理任务，而以系统的方法审视组织变化前景的长期情况。
调离（一）公共部门战略计划模式
在公共部门，战略计划发端于20世纪80年代初，和私营部门相同，公共部门采用战略管理的最初阶段旨在计划而非管理。
布莱森设计了一个八步骤的战略计划模式，此模式得益于私营部门：（1）开始制定战略计划过程并取得一致意见；（2）明确组织权限；（3）阐明组织任务和价值；（4）对外界环境进行评价（机会和危机）；（5）对企业内部状况进行评价（优势和劣势）；（6）确定组织面对的战略性问题；（7）制定战略一处理问题；（8）制定有效的、未来的组织蓝图。
简言之，正像布莱森所提出来的模式那样，战略计划的确给公共部门提供了很多帮助。他认为：就最好的情况而论，战略计划要求大范围收集信息，研究预备方案，强调决策对未来的作用。它可以促进沟通
与参与，协调利益与价值差异，推动有序决策的制定和开展。一般认为，战略计划是附属于政治过程的，受到一定的限制。公共部门的这些限制或许比私营部门的要多，使其制定计划的方法和内容有所改变，但却没有削弱这一过程的重要性。
战略计划在公共部门是有局限性的，这与在私营部门的情形极其相似。公共部门初期的战略计划过程的惟一产物是制定正式的文件。这种文件“即使不是惟一的产物，通常也是主要产物”。或许会出现分析滞后等现象。但显然它们要比通过预算去计划或靠简单地通过预测去计划效果要好。然而，近来有了向“战略管理”发展的趋势，这是一种同样也来自私营部门的综合性更强的方法。
（二）公共部门战略管理
战略管理旨在将计划功能与整体的管理工作整合在一起。从某种角度看，战略管理包括战略计划，并把战略扩大到包含战略执行和战略控制在内的更大的范围。
1.战略管理计划
战略管理包括战略计划以及通过与以前相类似的方法所形成的具体计划。战略管理计划的含义和细节则与战略计划模式有所不同。
纳特和贝克沃夫提出的六点战略管理计划是一个非常有用的模式：（1）根据环境发展趋势、总体方向
及标准概念描述组织的历史关联因素；（2）根据现在的优势与劣势、未来的机遇与威胁分析判断目前的形势；（3）制定出当前要解决的战略问题议程；（4）设计战略选择方案，以解决需要优先考虑的问题；（5）根据利害关系人和所需要的资源评价战略选择方案；