第34卷第4期2014年8月
惠州学院学报（社会科学版）
JOURNAL OF HUIZHOU UNIVERSITY
Vol.34.No.4
温树斌
（肇庆市监察局，广东肇庆526040）
摘要：实践中，纪检监察派驻机构缺乏独立性、权威性和专业性，工作缺乏有效性。究其原因，主要在于派驻机构的双重领导体制影响较深，“统一管理”体制未能真正统一，职责范围不够明晰，以及干部配备不到位等。因此，需要在全国范围内统一“统一管理”体制，理顺派驻机构与派出机关、驻在部门等之间的关系，合理确定派驻机构职责范围，并创新派驻工作机制。
关键词：纪检监察；派驻机构；履行职责；双重领导；统一管理
中图分类号：D630.9文献标识码：A文章编号：1671-5934（2014）04-0017-05
随着十八大以来党风廉政建设和反腐败斗争的不断深入，作为中国特纪检监察体制重要组成部分的派驻机构，越来越难以担负起制度设计所期望的职责。新形势下，根据多年来纪检监察派驻机构职责履行的实践，仔细检讨其存在的主要问题，认真研究解决这些问题的对策，对于切实发挥派驻机构的职能和作用，具有重要意义。
纪检组长一、纪检监察派驻机构履职中存在的主要问题
（一）缺乏独立性
即使是在当前统一领导体制下，纪检监察派驻机构与驻在部门之间的联系也总是千丝万缕，不能彻底隔断；驻在部门对派驻机构的影响，仍不能完全消除。派驻机构的办公场所位于驻在部门，与监督对象一同出入，即便没有私交至少也是相熟。派驻机构的用水、用电、办公设备、设施乃至公务用车等工作保障，由驻在部门提供。驻在部门领导对派驻机构干部的评价，可能影响到其评先评优或者提拔任用；如果驻在部门领导与派驻机构干部之间关系不和或者恶化，后者是很难呆得下去的，往往需要换岗。派驻纪检组长为驻在部门的党组成员，隶属于党组领导，同时又受派出的纪检监察机关领导；双重身份使自己处于“夹心”境地，常常左右为难。简言之，实践中的派驻机构不具有摆脱驻在部门干涉的独立性，反而要受其较深程度的制约；纪检监察机关对派驻机构的直接领导难以落到实处。
（二）缺乏权威性
独立性的缺失，意味着纪检监察派驻机构不可能具有超越驻在部门的权威。其对驻在部门的监督就会呈现虚化、弱化的状态，主要表现为不想监督、不敢监督、监督不到位、不够力。不想监督，是怕得罪人，怕损害人际关系，怕影响自己升迁。不敢监督，是怕“以下犯上”、“以小欺大”，毕竟在职级上，驻在部门领导班子成员与派驻纪检组长同级或者是高一级。“一些单位出了问题，派驻纪检监察组织发现不了，发现了不愿报告或不敢报告，对一些明显的问题处理不了，也不想动真格处理。”［1］不想监督、不敢监督的后果是，纪检监察工作没有实效，似“蜻蜓点水”，又似“隔靴搔痒”，监督作用得不到发挥，监督权威难以树立。权威越是受损，工作就越难开展；工作越难开展，就越没有权威。
（三）缺乏专业性
长期以来，纪检监察派驻机构承担了大量的监督检查和查办案件以外的工作。一方面，是因为受到了纪检监察机关职责扩张乃至膨胀的影响。凡是纪检监察机关承担的工作，在驻在部门内部大都会演变成派驻机构的工作。“任何权力都存在被滥用的风险，都有监督的必要。但不分重点的泛化监督往往会浮于表面。”［2］派驻机构的工作量大、面广、事杂，重点不突出，焦点不集中，特不明显。另一方面，作为党组成员的、或者是兼任纪委书记的派驻纪检组长需要服从驻在部门的工作分工。驻在部门安排的工作任务，很可能与党风廉政建设和反腐败斗争没有直接关系，却需要纪检组长带领派驻机构干部去完成。“耕了别人的
收稿日期：2014-03-25
作者简介：温树斌（1968-），男，山东招远人，博士，副局长，
研究方向为行政监察法。
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地，荒了自己的田”的现象比较普遍。更有甚者，派驻
机构变成了驻在部门与纪检监察机关之间“沟通的桥梁”。当纪检监察机关监督检查发现驻在部门存在问题时，当纪检监察机关查处发生在驻在部门的违法违纪案件时，当驻在部门的业务工作需要纪检监察机关组织协调时，派驻纪检组长便会主动或被动地出面，充当驻在部门的“代言人”，“监督者”变成了“同盟者”，“独立主体”成为“利益共同体”。
（四）缺乏有效性
衡量一个事物存在的价值，关键要看它“有没有用”，“管不管用”，“好不好用”。从纪检监察派驻机构的工作实绩来看，存在以下几种状况：一是“主业荒废”。派驻机构干部缺乏“加强监督是本职，疏于监督是失职、不善于监督是不称职”的意识，监督、执纪、问责的主要职责没有得到充分履行。几乎没有哪个驻在部门党政班子及其成员的违纪违法案件，是由派驻机构发现的。派驻机构多年不办一案，并不是一件稀奇的事情。“多数纪检组只有纪检组长一个‘光杆司令’，而且纪检组长还分管其他业务工作；绝大多数纪检组
长任职多年未查办过案件。”［3］
二是“副业兴旺”。派驻机构承担了大量应当由驻在部门党政班子或者业务科室完成的工作。在党风廉政建设责任制中，负监督责任的纪委承担了党委的主体责任；在履行加强党风建设和组织协调反腐败职责时，负协助责任的纪委变相承担了党委的领导责任。三是“知难畏难”、“人浮于事”，既然干不成查处案件、廉政风险防控之类的大事，索性把主要精力放在参加会议、阅读文件、传达精神、走访座谈等日常琐碎的事务上。
二、纪检监察派驻机构履职存在问题的根源
（一）双重领导体制根深蒂固
纪检监察派驻机构的双重领导体制始于1982年党的十二大党章“中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或检查员，在中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作。”2000年9月《关于加强中央纪委、监察部纪检监察派驻机构管理的意见》指出：“中央纪委、监察部派驻机构是中央纪委、监察部的组成部分，受中央纪委、监察部和驻在部门党组（党委）、行政的双重领导，以中央纪委、监察部领导为主。”截止2004年4月中央纪委、监察部正式启动对其派驻机构的统一管理工作之时，双重领导体制实行了20多年的时间，在广大纪检监察干部的思想认识和实际行动上打上了深深的烙印。再加上，这次体制改革是自上而
下的，省级、地级、县级的改革逐级推进，各级各地进度
不一；越是往基层，改革开始和完成的时间越晚。因此，基层纪检监察干部受双重领导体制影响的时间更长，程度更深。要彻底转变派驻机构接受驻在部门领导的习惯思维，尚需时日。（二）“统一管理”体制不统一
鉴于双重领导体制的弊端，“派出机关的领导基本处于有名无实状态，派驻机构人员成为在驻在部门领导下忙忙碌碌的‘办事员’、为驻在部门利益拼抢冲杀
的‘运动员’、替驻在部门看家护院的‘保安员’”［4］14
，2002年10月中央纪委、监察部启动了对派驻卫生部、国家工商总局等八个单位的纪检监察机构统一管理的试点工作。2003年12月《中国共产党党内监督条例（试行）》首次在党内法规的层面确立了派驻纪检组统一管理体制。第8条规定：“纪委对派驻纪检组实行统一管理。派驻纪检组按照有关规定对驻在部门的党组织和党员领导干部进行监督。”2004年4月，党中央、国务院批准出台了《关于对中央纪委监察部派驻机构实行统一管理的实施意见》，中央纪委、监察部出台了《中共中央纪委监察部派驻机构业务工作管理暂行办法》、《中共中央纪委监察部派驻机构干部工作管理暂行办法》。2004年9月《中华人民共和国行政监察法实施条例》从国家法律的角度确立了派出监察机构统一管理体制。第6条规定：“监察机关派出的监察机构或者监察人员对派出它的监察机关负责并报告工作，并由派出它的监察机关实行统一管理。”
然而，2004年4月的上述三个文件只是明晰了中央纪委监察部派驻机构的业务、干部等统一管理的若干问题，并没有规定地方各级纪检监察机关应当参照适用，或者要求以上述文件为根据制定地方的规范性文件。“中央和省对派驻机构统管工作都是以文件形式指导的，没有出台相关条例，派驻工作规范性和权威性
都有待加强。”［5］
实践中，地方各级纪检监察机关对派驻机构“统一管理”体制竞相创新。主要有三种模式：一是“点派驻”，
或称为“个别派驻”，即向每一个党政部门派驻一个纪检监察机构。二是“片派驻”，或称为“归口派驻”，即按照“职能相近、业务相关”的原则，根据党政部门所属的系统分类，向每一个系统派驻一个纪检监察机构；一个纪检监察派驻机构联系多个部门或单位。县级纪检监察机关向乡镇派驻纪检监察机构，一般按照地域相近的原则分片派驻。三是“点片结合派驻”，在分片派驻的同时，对监督对象多、下属单位规模大、人财物等权力集中的重点部门或单位单独派驻纪
检监察机构。［6］
有些地方，如安徽、贵州、吉林等地，还
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温树斌：纪检监察派驻机构履职中存在的问题与对策第4期
向重点项目、征地拆迁等领域派驻临时性的纪检监察机构。在不同模式下，派出的纪检监察机关、纪检监察派驻机构、驻在部门等之间的管理机制以及法律关系也杂乱无章。“从改革的总体战略来看，三种模式各有其优势、弱点和适用条件。”［7］这不仅不符合法制统一的精神和要求，背离了以法治思维和法治方式反腐败的理念，而且还会损害“统一管理”体制的统一性、权威性和实效性。因此，在经过十余年
的地方改革创新之后，建立全国统一的派驻机构统一管理体制，已迫在眉睫。
（三）职责范围不清
党的纪律检查机关和政府的行政监察机关实行合署办公。派驻纪检组和派出监察机构（合称“派驻机构”）同样适用这一体制。“合署后的纪检监察机关尽管是一个机构，却同时承担了《党章》和《行政监察法》赋予的职责，具有党的纪律检查和行政监察两个方面的职能。”［4］21关于派驻纪检组的职责范围，2003年《中国共产党党内监督条例（试行）》第8条只是明确了监督对象为“驻在部门的党组织和党员领导干部”，至于如何监督，则是“按照有关规定”。所谓“有关规定”，主要是2004年《关于对中央纪委监察部派驻机构实行统一管理的实施意见》和《中共中央纪委、监察部派驻机构业务工作管理暂行办法》。从内容上看，它们对派驻机构的纪律检查和行政监察职责一并作出了规定。从效力上讲，它们只适用于中央一级，但对地方各级具有一定的指导意义。派出监察机构的职责履行问题，集中规定于《中华人民共和国行政监察法实施条例》第7—9条。就职责范围而言，派出监察机构与派出它的监察机关负有基本相同的职责，但有两点区别：一是前者的职责只适用于被监察的部门和人员；二是前者的职责不包括2010年《行政监察法》第18条中新增的组织协调、检查指导政务公开和纠风工作。就监察权限而言，除《行政监察法》第20条和第21条规定的、调查违反行政纪律行为时的强制措施权需经派出它的监察机关批准外，派出监察机构与派出它的监察机关的权限大致相同。就履职程序而言，监察机关履行职责的程序完全适用于派出监察机构。
实践中，地方各级纪检监察机关都是根据各自实际，创造性地制定地方性文件来明确其派驻机构的组成、管理、职责、权限、履职程序和方式等，内容缺少一致性。在很多地方性文件中，派驻机构对整个驻在部门负有与派出机关几乎同样的职责。但就单个派驻机构而言，它根本没有担负起这些职责的能力；实际工作只能是“胡子眉毛一把抓”，不分主次，抓不住重点，克服不了难点，更谈不上改革创新出亮点。
（四）干部配备不到位
干部队伍人数少、素质不高、能力有限等问题，在中国的党政机关属“老生常谈”。但在基层纪检监察派驻机构中，这些问题不得不引起特别重视。一是人数问题。从总数来看，派驻机构干部在纪检监察机关中占比较高，但分散到各驻在部门，则只有两至三人。如此少的人数，要履行繁重的纪检监察职责，担当起反腐倡廉的重任，显然是“捉襟见肘”；若是独立查办案件，采取“两规”、“两指”措施，则更是不可能。“从总体上看，派驻机构干部队伍总量是有一定规模的，但具体摊到单位时仅有1或2人，势单力薄，开展工作力不从心现象较为突出。”［8］二是素质问题。在纪检监察体系中，派驻机构往往是“被边缘化”的，素质较高的、年轻有为的干部大都被留在机关，少有派驻。年龄较大、提拔无望的或者需要解决职级的干部，往往被派驻。派驻机构干部在评优评先、提拔任用等方面，难以获得与机关干部同等的机会。三是能力问题。派驻机构干部可能对纪检监察业务非常熟悉，但对驻在部门的行政审批、行政强制、行政处罚等业务却是一知半解。要发挥派驻机构监督关口前移的优势，还是有很大难度的。
三、解决纪检监察派驻机构履职问题的对策
（一）“统一管理”体制的统一
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《建立健全惩治和预防腐败体系2013——2017年工作规划》，再次重申了中央纪委派驻纪检机构的统一管理体制：1.统一名称、统一管理。2.派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。3.驻在部门自觉接受监督，提供工作保障。然而，上述规定不具有普遍适用性，只是适用于中央纪委，并没有对全国范围内派驻纪检机构的“统一管理”体制予以统一化。“造成目前基层纪检监察派驻机构统一管理改革模式多样性的直接原因是省级纪检监察机关在推进改革时的决心，以及同级党委工作支持的力度，间接原因是中央既没有统一要求，也没有法律法规来规范。”［9］136因此，要善于总结各地创新派驻机构管理的经验，结合2004年《关于对中央纪委监察部派驻机构实行统一管理的实施意见》等文件在实施中的经验教训，在党内法规的层面制定《党的纪律检查机关派驻纪检组统一管理条例》。《统一管理条例》应当至少回答以下问题：1.纪检机构的派驻模式，是“点派驻”、“片派驻”还是“点片结合派驻”，亦或是三者均可？如果是“点片结合派驻”，对哪些党
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政部门用“点派驻”的模式，哪些情况下可以用“片派
驻”的模式？2.双派驻（纪检和监察）和单派驻（纪检或监察）机构的名称如何规范？除统一名称外，还需要统一哪些要素？如派驻机构负责人或其他成员的称谓、职级、排名、人数、编制等。3.统一管理哪些内容？如工作职责、权限、履职程序；干部任免、考核、晋升、工资福利等。4.管理的途径有哪些，或者说，派驻机构如何对派出机关负责？除完成派出机关指示的工作任务、定期向派驻机构汇报工作外，派驻机构还需要在哪些方面对派出机关负责？5.派出机关的管理权如何定性，是否就是直接领导？统一领导是否排除驻在部门的领导？驻在部门提供工作保障，保障的内容和范围有哪些？派驻机构的工作经费、办案经费等由谁保障？如何协调工作保障与统一管理之间的关系？在《统一管理条例》的基础上，中央纪委要抓紧制定加强派驻机构建设的指导性意见，地方各级纪委可以结合地方实际探索制定实施意见。为保证法制统一，地方各级纪委重在落实中央纪委的指导性意见，即使进行创新也不得违反指导性意见确定的原则；中央纪委要
加强对地方各级纪委落实指导性意见的督促指导。［10］
为防止过度明显的党政不分，对于派出监察机构的统一管理体制，既要充分考虑行政监察业务的特，又要保持与《统一管理条例》的协调一致，通过修改《行政监察法实施条例》或者另行制定监察部规章予以完善。
（二）理顺关系科学界定纪检监察派驻机构与相关部门之间的关系，是落实统一管理体制、理清派驻工作思路、发挥派驻机构独特作用的必要前提。派驻机构是派出它的纪检监察机关的重要组成部分，两者之间是被领导与领导的关系，派驻机构根据法律法规和派出机关的指示、要求履行职责，对派出机关负责并报告工作。派驻机构不是驻在部门的内设机构，两者之间是监督与被监督的关系。除纪检监察业务外，要割断派驻机构与驻在部门之间的联系，斩断派驻机构与驻在部门之间的
利益链条，真正变“同体监督”为“异体监督”［11］
。派驻机构干部不兼任驻在部门的职务，不接受驻在部门对纪检监察业务的领导或管理，不分担其他业务工作；派驻机构对驻在部门拥有“知情权、参与权、监督权、建议
权、协调权、处置权”［12］
。派驻机构与机关业务室之间是被指导与指导的关系，派驻机构接受机关业务室对纪检监察具体业务的指导，根据派出机关的整体工作安排，配合支持机关业务室抓好驻在部门的相应工作。派驻机构相互之间是协作关系，除履行好各自职责外，还要在派出机关的统一安排下，协调配合，相互
支持，形成有机联系的、全覆盖的监督网络。
（三）职责“瘦身”
纪检监察派驻机构“人少事多”的矛盾如何化解？“事无巨细、大包大揽、面面俱到”的问题如何解决？一方面，纪检监察机关必须严格依照法律法规履行自己的职责，不能随意扩大职责范围。“针对一些地方纪委工作越位、错位所带来的职能泛化、虚化等问题，纪检监察机关要认真履行党章和行政监察法赋予的监督职责，把工作重心和主要精力集中到监督问责和查办案
件上来，更好地发挥监督机关作用。”［13］
要根据党的十八大以来中央纪委监察部关于转职能、转方式、转作风的要求，重新把握职责定位，“围绕发挥监督的再监督、
检查的再检查作用”［14］
，“把监督重点更多地放在事后纠错上，放在防止监管缺位上，着力对职能部门监管不到位、工作失职以及违法违规行为进行纠正、查处、追
责、执好纪、问好责、把好关。”［15］
另一方面，要区别对待纪检监察机关与其派驻机构的职责范围。由于派驻机构在工作条件、资源配备和履职能力等方面的局限，不应当把纪检监察机关的全部职责赋予派驻机构。要把一般性的纪检监察职责从派驻机构剥离出去，使派驻机构的工作聚焦在对驻在部门领导班子及其成员民主决策、廉洁从政、执法执纪等的监督检查上，局限在纪检监察机关的主业，即执纪监督和查办案件上。（四）创新机制
纪检监察派驻机构必须坚持以问题为导向，创新工作机制，改进工作方式方法。近年来，地方纪检监察机关在派驻工作中积累了较为丰富的经验，归纳起来，主要有以下几种做法：1.联组机制。针对派驻机构增加编制困难、人员数量少等问题，联合有关派驻机构的力量，集中办理某些重大的纪检监察业务，如信访案件核查、案件检查、重点工作或专项任务的监督检查、重大突发事故的责任调查等。2.巡检机制，或称为巡查机制。借鉴中央和省委巡视制度，组织有关派驻机构成立若干巡检小组，对权力、资产、资源、资金等较为集中的重点部门进行定期巡检。巡检要按照“有重大问题发现不了就是失职、发现了没有如实报告就是渎职”的工作要求，扎实开展工作，确保取得实效。3.交叉机制。为防止派驻机构与驻在部门之间形成利益共同体，导致监督形同虚设、检查流于形式、瞒案不报、压案不查，纪检监察机关不定时指派非驻在部门的派驻机构对该部门开展监督工作，如设立举报箱收集案件线索，查处违纪违法案件，检查重要会议记录和财政财务收支状况、抽检重点项目等。4.培训交流机制。无论是对派驻机构还是机关的纪检监察干部，一并进行政
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温树斌：纪检监察派驻机构履职中存在的问题与对策
第4期治思想品德、纪检监察业务、信息技术等方面的教育培
训。派驻机构干部还要参加驻在部门的业务培训，掌握驻在部门的业务知识。在不同派驻机构之间、派驻机构与机关各室之间、机关各室相互之间，定期实行干部交流轮岗。5.领导联系机制。派驻机构干部的人事管理、考核、任免奖惩、轮岗交流等非纪检监察业务，由
派出它的纪检监察机关分管干部的副书记、常委分管，
干部室负责具体工作。对于纪检监察业务，则将派驻机构划分为若干片，由派出机关领导班子成员分片联系，定期约谈，听取汇报，指导业务。各领导班子成员所分管的业务室与所联系的派驻机构之间，紧密联系，优势互补，协同推进工作。
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【责任编辑：沈天舒】
On Solution and Problems in Performing Responsibilities of Discipline Inspection and
Administrative Supervision Organ’s Accredited Organizations
WEN Shu-bin
（Supervision Bureau of Zhaoqing Municipal Government，Zhaoqing 526040，Guangdong China ）
Abstract：In practice，the Discipline Inspection and Administrative Supervision Organ’s Accredited Organizations（the AOs ）Lack of indepence，authority，expertise,and offectiveness at word.The reasons are mainly as follows：the deep influence of the double-leader-ship system，the actual disunity of the unified management system，the unclear boundaries of the responsibilities and the insufficient and unqualified personnel of the AOs.In order to solve the above-mentioned problems，we shall really unify the unified management system all over the country，clarify the relations among the AOs，the dispatching organs or the stationed departments etc.，determine the reasonable scope of the AOs’responsibilities and innovate the AOs’working mechanisms according to the practice.
Key Words：the Discipline Inspection and Administrative Supervision，the Accredited Organizations，performing the responsibilities，the double-leadership，the unified management
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