农民工体既对农村面貌的改变有着特殊贡
献，同时也是推进我国经济发展和社会结构变革的重要力量。然而，农民工也面临着择业待遇差、权益易被侵犯、社会保障缺位等不容忽视的问题。于是在国家的鼓励、政策的支持下，部分农民工选择返回家乡进行创业。
作为劳动力转移大省的河南省大力推行乡村振兴和双创战略，大量农民工顺应时代发展的要求返回家乡创业，为河南省经济发展注入新活力。然而为返乡创业的农民工提供政策性保障，降低其创业成本和风险等一系列问题，也对政府提出了新的挑战。农民工返乡创业既是个人就业决策问题，也事关河南省产业结构优化调整、城镇化进程推进、实现乡村振兴等重大问题。
一、河南省农民工返乡创业的动因
在多种因素的相互作用下，越来越多的农民工
选择返乡创业，这一选择不但取决于政府的扶持力度和政策的完善程度，也取决于城市社会的推力和农民工自身。
（一）政策方面河南省对“三农”问题的发展十分重视，近年来农村基础设施建设不断完善，农村面貌有了很大的改善，良好的创业环境吸引了一批农民工带着经验和技术返回家乡创办企业。河南省大力响应
国家号
召，支持农民工返乡创业，在国家相关政策的基础上制定了一系列符合本省实际的优惠政策。1.财税扶持政策。早在2008年，河南省就出台
了《关于认真做好农民工回乡创业工作的通知》，其中规定了各地方要安排专项扶持资金，根据实际情
况加大财政扶持力度。2017年发布的《财政支持农民工返乡创业20条政策措施》中对符合有关政策的农民工创办的小企业，按规定减免相关税费。
2020年河南省发改委等多部门联合印发
《关于推动返乡入乡创业高质量发展的实施方案》
中对财政资金支持方式进行创新，进一步加大财政奖补力度，实施税费减免，切实缓解资金短缺的问题。
2.创业土地使用政策。在创业土地使用政策方面，2008年出台的《关于认真做好农民工回乡创业工作的通知》中提出允许集体建设用地用于农民工
回乡创业，按照依法、自愿、有偿的原则，鼓励土地向有资金、懂技术的回乡创业农民工手中流转。2016年河南省政府出台的《河南省人民政府办公厅
关于支持农民工等人员返乡创业的意见》
鼓励农民工入住产业集聚区等各种基础设施比较好的园区。同时鼓励在园区内开辟专门区域孵化创业项目并
给与一定的补贴。2020年印发的《关于推动返乡入乡创业高质量发展的实施方案》中指出要优先保障返乡创业用土，盘活存量土地资源。
河南省农民工返乡创业问题研究
郭芷青
（郑州大学政治与公共管理学院，河南郑州450000）
【摘要】乡村振兴战略的实施，激发了广大农民工返回家乡干事创业、
建设社会主义新农村的积极性。农民工返乡创业既能为当地经济注入新活力，又能有效改善农村空心
化现象，使一系列农村社会问题得以解决。河南省是我国劳动力转移大省，研究其农民工返乡创业问题意义重大，文章以现有资料为基础，对河南省农民工返乡创业的情况进行综合分析并提出对策建议，以推动河南省农民工更好地返乡创业。
【关键词】农民工；返乡创业；政策落实；制约因素【中图分类号】F323.6【文献标识码】A 【文章编号】1004-2768（2021）01-0096-06
【收稿日期】2020-08-17
【作者简介】郭芷青（1997-），女，河南驻马店人，郑州大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向：人力资源管理。
农业经济《生产力研究》No.1.2021
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3.人才培训政策。河南省对返乡农民工的创业培训一直非常重视，2009年河南省政府要求各市县要根据实际情况组织开展培训，以及要落实定点培训机构。2016年出台的《河南省人民政府关于打赢脱贫
攻坚战的实施意见》中提出要创新培训方式，提高对不同阶段、不同行业农民工创业培训的针对性。2019年河南省政府办公厅发布的《河南省人民政府办公厅关于进一步支持返乡下乡创业的通知》鼓励和引导普通本科高校、职业院校及科研机构与返乡经营主体开展合作，根据需求开设各类专业培训班，培养返乡农民工的专业技能和管理能力。
（二）社会原因
20世纪80年代开始，城市工业化、现代化建设需要大量的劳动力，与此同时，大量农民从土地的束缚中解放出来，开始向大城市转移以寻求新的就业机会。但近年来经济转型升级，劳动密集型产业在逐渐减少对劳动力的需求，在大城市中寻一份合适的工作对自身素质有限的农民工来说愈发困难。同时，城乡二元体制使得在城市中的农民工难以保障自己的权益，在城市中生活安全感缺失。
1.城市无法提供足够的就业岗位。随着经济社会的不断发展，城市难以为所有农民工提供适合的就业岗位，必然会有部分农民工因为不到工作而频繁转移，直至最后返乡。城市中的产业结构优化升级，为了提高生产效率以及追求最大化利益，企业往往会不断革新生产技术，以更加规范、更高效率的机器生产来代替农民工。由此造成就业岗位的减少，使得部分农民工因此失业，生活失去保障，返乡寻出路便成为了他们的选择。
2.农民工市民化体制不健全。为了防止农村人口过度转移，造成农村空心化的同时也会给城市带来一
定压力，政府制定了一系列政策体系，比如户籍、住房等限制政策，形成了城乡二元模式，使得城市中农民工可享受的公共服务较为有限。买房难、看病难、上学难等问题对在城市工作的农民工们造成了极大困扰，农民工“市民化”受阻，看不到在城市中发展的前景，就会考虑转移或是返回家乡寻新的机遇，以寻求心理和物质的满足。
3.农民工权益保障的缺乏。虽然当前国家对农民工权益愈发重视，建立了长效的保障机制，但仍有部分权益的保障存在缺位现象。一是农民工的经济权益难以保障，仅靠口头约定工资的现象十分常见，而且农民工工资水平较低、提升速度缓慢，使得农民工的收入不足以支付在城市生活的花销。二是体现在社会保障权益方面，跨地域的养老和医疗保险的制度还未完全确定，在城市中生活的农民工往往缺乏安全感。三是农民工子女的受教育权利难以保障，在多种因素的限制下，使得农民工子女大多只能选择就读于农民工子弟学校，接受教育的质量较低。
（三）农民工自身方面原因
农民工返乡创业一方面是受到外界因素的影响，另一方面也有自身因素的原因。农民工体文化素质普遍较低且缺乏专业技能，难以满足新市场条件下的工作需要，另一方面部分农民工因为年龄和疾病原因，已经无法应对高强度的劳动工作，这一现实使得农民工不得不返回家乡寻求新的出路。
1.自身素质难以满足城市需要。《2019年农民工监测调查报告》中显示，我国全部农民工中，文化程
度在初中及以下的农民工占比高达7
2.3%，文化程度在高中及以上的仅占27.7％。大部分的农民工文话程度低，只有初中文化程度及以下，也缺乏相应的专业技能，大多数只能从事饮食服务业、建筑业等技术含量较低的工作，出卖劳力为生。而当今社会飞速发展，科技不断进步，生产工具更新的速度越来越快，素质较低的农民工难以跟上时代前进的步伐必然会被淘汰。
2.老年及有工伤考虑的农民工返乡。在大城市打拼的农民工多从事体力劳动，对体能有着较高要求，工作强度也相对较大，而老年农民工由于年龄原因，体力有所下降，与年轻人相比生产效率较低，在激烈的竞争中难免被排挤。再加上目前农民工城市养老体系的缺失，返乡对于农民工来说虽有些无奈但也是一个不错的选择。此外，大多数农民工工作环境较差，工作风险较高，而农民工又缺乏自我保护意识，出现工伤的几率较高，医保体系的不健全使得农民工看病难的问题一直存在，这些问题的存在使得农民工选择回到家乡。
二、河南省农民工返乡创业的现状
2019年末河南省农村劳动力转移就业总量达到3040.89万人，是名副其实的劳动力转移大省。近年来，河南省利用国家实施乡村振兴战略和沿海经济发达地区产业转移的大好时机，制定了一系列帮扶政策，吸引了一批外出务工人员返乡创业。这些农民工带着资金、技术、信息等资源返回家乡创业，
成为河南省经济新的增长点。
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（一）河南省农民工返乡创业的基本情况
早在20世纪八九十年代，河南省就已经出现了农民工返乡创业的现象，但当时规模较小，并未引起广泛关注。随着我国大力鼓励农民工返乡创业，河南省积极贯彻国家方针制定了一系列优惠政策，再加上我国产业结构转型升级，使得大批农民工返回家乡创办企业，常年在外的农民工体，经过在外多年的积累，拥有了一定的积蓄，掌握了一定的技术，同时也吸收了一定的管理经验，他们利用在外积累的资金和经验在家乡创办实业。截至2020年，河南省农民工返乡创业人数累计达150.86万人，累计带动就业达到910.6万人，返乡创业呈现出新气象。
（二）河南省农民工返乡创业的特点
1.农民工返乡创业的意愿比较强。大部分农民工都表示出较强的创业意愿，其原因主要有以下几方面：首先是农民工的思想观念和生活方式与以往有了一定改变。在外务工的过程中他们也学到了较为先进的管理方法和经验，获得了新的信息。其次，在外务工的农民工从事的工作大多具有脏、累、差的特点，随着思想观念的转变以及河南省一系列优惠扶持政策，使得一些农民工萌生了回到家乡自己
当老板的想法。最后农民工常年在外务工，家中的老人和孩子无人照看，返乡创业可以实现家庭的团圆。
2.农民工返乡创业领域多元化。返乡创业的农民工在选择创业领域方面，从传统的第一产业向第二三产业发展，并具有一定的专业化、规模化和现代化。河南省农民工创业横跨多个领域，主要有餐饮服务业、农产品加工业、特种植养殖业等，休闲农业与乡村旅游业的发展也取得了十分显著的效益，呈现出多元化的创业领域。但受到传统观念的影响，农民工返乡创业大多仍继续选择与种植业和养殖业有关的领域。总的来说，河南省农民工返乡创业领域在以第一产业为基础的情况下多元化发展。
3.农民工返乡创业多采取合伙创业。河南省农民工在创业时采取合伙创业或家庭集体创业的形式较多，自主创业占比较少，主要是由于以下三方面的原因。一是农民工务工时期积累的资金有限，而创业所需资金相对较多，个人难以负担，集体创业则可避免因为资金缺乏而办不起来的问题。二是集体创业可以共享资源，既分担了创业风险，又可以实现优势互补，有助于发挥最大的经济效益。三是农民工文化程度有限，集体创业可以发挥集体智慧，有助于创业成功。
4.创业趋向规模化、技术趋向于现代化。现如今农民工创业已经从当初的规模小、现代化程度低的经济实体成长为如今规模化、专业化的经济实体。农民工由于在外务工开阔了眼界、增长了阅历，更加容易接受新兴事物，能够清晰地认识当前面临的经济环境，所以他们也开始尝试运用先进的技术和设
备，增加产品的市场竞争力，使得农民工所创办的企业愈来愈趋向于规模化，技术愈来愈趋向于现代化。
三、制约农民工返乡创业的因素分析
在乡村振兴“三步走”时间表的宏观背景下，大批农民工抓住机遇，带着积累的经验、知识和资本返回家乡创业。但统计显示，虽然近半数的农民工表示自己有返乡创业的意愿，但真正返乡创业的农民工只有少部分，返乡创业所面临的众多制约因素，使得他们望而却步。
（一）农民工返乡创业经济方面的制约因素
1.创业资金不足。创业需要资金，而由于农民工自身积累不足以及获取投资、融资较为困难，农民工返乡创业常面临着资金不足的问题。首先，农民工因为自身素质问题，大多从事苦力劳动，收入普遍较低再加上城市中消费水平较高，使得农民工自身积蓄较少。其次，农村的资金供给一直处于短缺状态，政府的财政资金支持有限，贷款又会面临融资渠道单一，很难拿到贷款的困境。最后农村缺乏相应的金融服务机构，多要依靠银行贷款，但很多银行小额贷款手续复杂，农民工可供担保和抵押的物品十分有限，再加上部分银行并不看好返乡农民工创办经济实体的发展前景，贷款难度相对较大。
2.创业选择具有一定的局限性，发展后劲不足。返乡农民工在选择创业领域时，由于农村消费水平较
低以及农民日常消费多以满足生存需要和安全需要为主，创业选择具有一定的局限性，多集中于农产品种植加工、服装经营、餐饮小吃等方面，产业结构单一，多以农业为依托。这些行业投资少、门槛低、缺乏规范的行业标准，再加上大多为家庭作坊式的创业模式，很难做大做强。技术上做不到掌握精细，创业经验也严重不足，再加上创业选择的局限性，难以经受激烈的市场竞争，想要有所作为就更加的困难。
（二）农民工返乡创业政策方面的制约因素
1.政策落实不到位，执行力缺乏。中央政府以及
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农民工创业
省级政府对于农民返乡创业的支持政策近年来不断地完善，但传达到县乡政府后，存在政策落实不到位的问题，制约了农民工的创业。出现这一问题的主要原因在于，许多扶持政策的受益者多为村干部本人或者与村干部关系较好的村民。国家制定相关支持政策是为了给农民工创业者提供有力支持，可由于政策落实不到位，执行力度不够，使得这些政策形同虚设，一方面削弱了农民工创业的积极性，另一方面降低了政府政策的公信力。
2.地方缺乏统一的规划，政策扶持力度不够。对于河南省来讲，县乡级政府对于本地发展缺乏统一的
规划，使得农村的创业环境相对较差。一方面缺少专门的服务部门，对于农民工创业的关注度不够，缺乏整体性的规划。另一方面，河南省出台的一系列优惠扶持政策仍存在一些不足之处。主要表现在财政政策不完善，资金补贴形式单一；农村金融市场门槛高，一些金融机构进入困难；创业土地使用政策不完善，一些乡镇政府对返乡创业的理解停留在小打小闹上，不愿为他们划拨用地指标；培训政策不健全，培训实操性不强，针对性不够。
3.政策宣传不到位，返乡农民工对政策缺乏了解。有效的宣传可以最大限度地使政策得以推行落实。而一些县乡政府对于返乡创业优惠信息宣传不及时、不到位、不重视，在信息上不能对创业者提供及时有效的指导，使得农民工对于这些政策了解不够，政策落地效果不理想。同时农民工接受信息的渠道较窄，具有一定的有限性和滞后性，政策信息不对称一定程度上降低了农民工返乡创业的积极性，很多机会被错过或浪费。
（三）农民工返乡创业社会方面的制约因素
农民工返乡创业在社会方面的困境主要体现在农村基础设施建设的缺位。目前，河南省的农村基础设施已经较为完善，新农村建设取得了很大成就，但仍然存在着一些制约农民工返乡创办经济实体的问题。
1.生活性基础设施的缺位。在历史问题的局限和城乡二元结构的综合制约下，河南省县乡政府提供生
活性基础设施的能力比较薄弱，生活性公共设施建设不完善，对农民的生产生活造成不便，垃圾、污水的处理也存在缺位，导致农村的生态环境恶化。这些生活性基础设施的缺位使得农民生活质量较低。体验过在城市生活的舒适整洁之后，长期在外务工的农民工更希望继续在城市发展。
2.人文性基础设施的缺位。农村教育、医疗、文化娱乐等人文性基础设施存在缺位现象。与大城市充足的教育资源相比较，农村的教育资源无法满足农村人口接受教育的需求。在医疗方面，农村医院的医疗器械、卫生条件与城市医院相比相差甚大，而且一旦发生大病，很难及时就医。文化娱乐方面，近几年推行美丽乡村建设，不少乡村开始进行文化娱乐建设，但与大城市的文化氛围和娱乐设施相比，仍有较大距离。多数农民工考虑到教育、医疗以及文化娱乐环境等方面的问题，对于返回家乡创业持保留态度。
3.流通性基础设施的缺位。流通性基础设施中的交通设施对创业有着较大影响。交通对于创业来说可谓是非常重要，既可以降低生产成本，又能够提高组织效率。如今河南省的农村公路已经实现了“村村通”，但与城市相比仍有一定差距，提升空间还有很大。另外，农村公路等级低、道路条件差、桥涵不通、道路断裂等问题的存在，使得河南农村公路的现状仍然不容乐观。交通设施的缺位对农民工创办经济实体的长期健康发展有一定影响。
（四）农民工返乡创业自身方面的制约因素
1.文化知识素养较低，专业知识技能缺位。返乡农民工普遍存在文化素养低和专业技能缺位的问题，因此农民工很难达到某些行业或者工种的要求。半数以上的农民工只有高中以下学历，仅有少数接受过农业或非农职业技能培训。同时，农民工受到自身素质的限制，将城市中对于创业有利的先进文化、技术带回农村并加以运用有一定的困难。因此，文化素养和专业技能的缺乏使得农民工创业能力受限，创办经济实体并稳定运营下去有一定困难，即使创办也多集中在对文化知识素养要求及技术含量较低的行业，不具备长期发展的潜力。
2.传统观念的制约。在传统的乡土社会中，以土为本、安土重迁是农民工日常生活的常态，而且在大多数农民工和家人心中，创业需要投入大量的资金，而且风险太大，很可能会导致血本无归。于是受到传统观念或者兴趣爱好的影响，山区返乡的第一代农民工以及部分新生代农民工往往不太热衷于创业，家人也不支持其进行创业。
四、进一步提高农民工返乡创业效果的思考
回乡创业的农民工是促进河南省经济发展的新生力量，对实现一人创业，致富一方的创业效应
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也具有巨大的促进作用。但是，目前河南省农民工返乡创业，仍存在着许多困难和挑战。只有进一步
优化创业环境，为农民工创业提供强有力的支持，让返乡创业的农民工真正成为创客大军中的新生力量，更好地促进城乡协同发展。
（一）创造良好的创业环境和条件
从长远发展和河南省的实际情况来看，破除农民工返乡就业的制约因素应该进一步营造良好的创业环境，以此吸引更多的农民工返乡创业。
1.改善农村经济环境，在资金上给予强有力的支持和帮助。首先，建立专项服务平台，为农民工的创业选择、技术咨询、贷款融资等提供帮助。其次，拓宽金融服务渠道，合理放宽农村金融市场的准入门槛，为农民工创业发展提供金融服务。同时，农民工创办的企业大多具有规模较小、经营灵活的特点，所以政府要进一步鼓励金融机构提供针对性、实用性强的金融产品，切实解决农民工信贷难的问题。最后，地方政府在资金方面，可以向返乡农民工创办的企业倾斜，特别是一些符合绿协调发展理念的企业。
2.转变政府职能，营造优质的服务环境。政府部门要提供政策支持，完善创业服务体系，构建全方位的创业服务体系，对于农民工回乡创业所普遍存在的资金、场地和技术等问题进行政策性扶持，为返乡创业者提供更加高效便捷的服务，减少其创业的困难。鼓励支持和引导返乡农民工创业应该从战略高度统一规划，将返乡创业与新农村建设和乡村振兴战略有机结合，营造良好的创业环境，使之成为
助推中原经济区建设的重要力量。
3.完善农村基础设施的建设，为返乡农民工创造更好的条件。首先，加快完善城乡快速公路交通网，继续建设和改造农村公路，尽早达到农村交通设施城市化水平。其次，坚持完善农村教育、卫生等基础设施。大力改善农村学校的办学条件，提升教师队伍的总体素质。加强农村医疗服务基础设施的建设，提高基本医疗服务能力。全面推进农村广播电视全覆盖以及乡镇文化广场和农民书屋工程建设。最后，完善农村电网体系，加强环境保护，实施乡村清洁工程整治村容村貌，建设美丽新农村。
（二）进一步完善政策并推动政策落实
返乡创业是带动区域经济、创造新的就业岗位的过程，因此完善返乡创业政策、弥补政策缺位、切实推动政策落实具有重要的意义。
1.尊重农民工自主创业的权利，完善返乡创业的扶持政策。在合法合规的基础上，对于外出务工返回家乡创办各类企业或者从事个体经营的，无论规模大小都应提供一定的优惠政策，给予支持。同时政府和相关职能部门要及时了解企业的需求，提供信息、技术等服务，必要时提供一定的政策支持。最后对于财税、培训、土地等政策还不健全的地方，政府应做好调查研究，完善政策，为农民工的返乡创业提供更好的服务。
2.加强对政策落实及执行情况的监督力度。河南省出台的一系列政策，旨在提高农民工返乡创业的积极性。然而执行过程中政策执行不到位、落实力度不够等问题的存在，使得返乡创业人员享受不到应有的优惠。为了各项政策的落实，河南省政府应建立健全农民工返乡创业政策执行监督问责制度，定期监督考核，将其作为综合政绩考评的一部分，此外要进一步完善政策执行的监督评估指标，细化工作任务，督促政策落实。对于落实不到位的要严肃查处，立即整改，整改不力的，视情况给予处罚。
3.扩大政策宣传，形成创业氛围。一个政策的出台，首先要让众对其有所了解，尤其是涉及到的利益关系主体及政策的目标体。首先，加大政策宣传力度，要让广大人民众充分了解返乡创业政策的优惠内容和帮扶力度之大，提升农民工的创业热情。其次，各地要充分利用各种大众传播媒介广泛宣传出台的政策规定，让众及时接收到优惠扶持信息，创造良好的返乡创业氛围。最后，培育农民工返乡创业典型，发挥榜样作用，特别对做出贡献的创业农民工给予一定的物质及精神奖励。
（三）提升农民工创业能力
在短期内难以根本性改变返乡农民工自身的知识水平以及素质能力较低的现实，但通过有针对性的培训，可以做到改善这一情况。
1.加强培训，保证农民工创业培训的质量。各级政府部门要积极为返乡创业的农民工提供培训的机会，有针对性地邀请相关专家传授创业经验和创业技能，对农民工创业过程中的问题提供解决方案。
通过培训，培养出一批懂技术、善管理的农民创业者，更好地促进省内农民工返乡创业蓬勃发展，推动新农村建设。
2.制定农民工培训的专项投入制度。河南省农民工返乡创业体规模不断扩大，应健全长效培训机制，农民工返乡创业培训开支单独列支，保证创
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