完善刑事立案监督工作机制的构想
元明　胡耀先　陶建旺
 司法实践中，由于刑事立案监督范围的局限性以及监督手段的“软化”，检察机关深感立案监督效果欠佳。本文作者在多年从事刑事立案监督工作的基础上提出，应从四个方面完善检察机关刑事立案监督机制，延伸刑事立案监督的空间，变“软性监督”为“刚性监督”，从而更好地履行宪法赋予的监督职能。
    修改后的刑事诉讼法赋予检察机关刑事立案监督的职能，但是规定得比较原则，操作性不强。《人民检察院刑事诉讼规则》和“两高三部一委”《关于执行刑事诉讼法若干问题的规定》尽管作了细化，但仍不够完善，不能满足刑事立案监督工作的实际需要，影响了刑事立案监督的效果。因此，有必要从机制上完善刑事立案监督工作，主要应当从以下四个方面入手。 
    一、知情权是刑事立案监督有效运行的前提和基础 
    任何一项监督权都应当包含三个部分，即知情权、质询权、纠正权。就刑事立案监督权来说，应当包含对刑事立案活动的知情权、对涉嫌违法刑事立案活动的质询权和对违法刑事立案活动的纠正权三个部分，其中知情权是刑事立案监督有效运行的前提和基础。但在法无明文规定监督者享有知情权的情形下，期待被监督者自愿通报本身存在的问题是不现实的。缺乏知情权，检察机关无从及时、全面、准确地了解侦查机关的刑事立案情况，只能通过审查批准、审查起诉、当事人控告申诉、有关部门移送等渠道发现问题，存在相当大的偶然性和滞后性。同时，由于检察机关对侦查机关的立案活动事前没有知情权，即使根据被害人提供的线索或自己收集到的证据认为应当立案侦查而不立案侦查的，侦查机关往往在接到检察机关的《要求说明不立案理由通知书》后补一份立案文书，并将立案时间倒签，以应付、规避检察机关的监督。赋予检察机关对刑事立案情况的知情权，增加侦查机关刑事立案活动的透明度，可以从制度上将侦查机关刑事立案活动纳入检察机关的日常监督视野，有利于检察机关及时发现侦查机关刑事立案活动中的违法行为，使刑事立案监督工作从事后监督走向同步监督，从被动监督走向主动监督，从个案监督走向常规监督，从源头上确保刑事立案侦查权的正确启动，也有利于确保刑事立案监督案件的质量。 
    应保证检察机关全面掌握刑事立案的情况，包括受案、立案、破案和立案后的处理等各个环节的情况。具体途径、方式包括:一是检察机关与侦查机关建立信息共享平台。侦查机关要及时将刑事案件的发案、报案、立案、破案、处理结果等信息及时录入信息共享平台，人民检察院应当及时进行审查。目前全国不少地方侦查机关建立了刑事案件综合信息系统，只要接到报警就在电脑中录入相关信息，有的已经实现与检察机关的刑事案件信息共享。检察机关与侦查机关建立刑事案件网上信息共享制度已经具备实践基础和技术条件，时机已经成熟。二是实行立案情况的备案审查制度。由侦查机关将其在立案活动中形成的法律文书，如受理案件、立案、不立案、撤案及作治安处罚、劳动教养等处理的法律文书报检察机关备案，检察机关指定专人进行备案审查，及时发现侦查机关不如实立案的情况。三是赋予检察机关调卷权。检察机关认为侦查机关作出立案、不立案、撤案等决定不当的，或者发现侦查机关在规定期限未作出是否立案决定的，可以查阅、调取侦查机关刑事受案、立案、破案等登记表册和不立案、撤销案件、治安处罚、劳动教养或者立案决定书等以及相关案卷材料，侦查机关应当予以配合。 
    二、确定立案时限，才能有效监督 
    刑事诉讼法第八十三条规定:“公安机关或人民检察院发现犯罪事实或犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。”第八十六条规定:“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案……”。但此两条规定关于公安机关在发现犯罪事实或犯罪嫌疑人后多长时间内应当立案并不明确，造成检察机关对应当在案发(或公安机关发现犯罪事实或犯罪嫌疑人)后何时启动监督程序缺乏立法依据。这一问题的存在，一方面使侦查机关在检察机关启动刑事立案监督程序后，能够以正在审查决定是否刑事立案为由，规避监督，致使被害人的权利得不到及时、有效的保障;另一方面容易造成检察机关监督了侦查机关确实还在进行立案前审查的案件，干扰了侦查机关的正常工作。 
   对此情况可以参照《侦查机关办理经济犯罪案件的若干规定》，对刑事案件的审查立案期限进行明确，但同时要充分考虑实践中确实存在因等待检验、鉴定结论或案情重大复杂等情况而难以在短时间内决定是否立案的情况，不能一刀切，有必要对侦查机关立案前的审查期限视不同情况作出规定。 
    三、完善检察机关刑事立案监督保障机制 
    一个完整的法律规则应当由三个要素构成，一是假定条件，二是行为模式，三是法律后果，三者缺一不可。而目前刑事诉讼法关于立案监督诉讼规则方面的规则明显缺少了法律后果这一要素。刑事诉讼法第八十七条规定立案决定书:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查……人民检察院应当要求公安机关说明不立案理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案。”该规定只赋予了检察机关有询问不立案理由和通知公安机关立案的权力，但对侦查机关拒不向检察机关说明不立案理由、拒不执行检察机关立案通知或者立而不侦、久侦不结的情况如何监督纠正，规定得并不明确，影响了刑事立案监督效率和权威。据统计，每年检察机关立案监督案件能够进入批捕、起诉、审判环节的一般只有30%，近七成的立案监督案件没有得到最终处理。 
    要完善检察机关刑事立案监督保障权，一是要建立侦查机关反馈侦查进展情况的制度;二是要建立侦查机关说明理由制度，可以规定:侦查机关立案后二个月内未提请人民检察院批准逮捕或者移送人民检察院审查起诉的，应当向人民检察院书面说明理由;三是赋予检察机关对违法行为的调查权和处分建议权，可以规定:对于侦查人员在立案、侦查工作中可能存在违法行为的，人民检察院可以进行调查，查证属实的，应当建议相关部门追究其相关责任。 
    四、明确对不应当刑事立案而立案案件监督的程序和手段 
    立案是刑事诉讼中一个独立的诉讼阶段，是开展刑事侦查的前提，其内容包括受案、审查(包括初步调查)、决定刑事立案或者不立案等具体的诉讼行为，不应当立案而立案是其中的一个重要方面，是侦查机关不正当履行立案权力的行为，理应接受监督。如果只对违法的消极立案行为实施监督而对违法的积极立案行为不实施监督，立案的合法性、公正性就失去了保障。 
    在我国，刑事立案决定本身虽然并不意味着对被立案者的人身、财产等权利进行限制、剥夺，但立案后却要给被立案者确立犯罪嫌疑人的身份，令其必须接受刑事调查，侦查机关可以直接对犯罪嫌疑人采取逮捕以外的任何强制措施，而不需要经过其他司法机关的监督审查。目前，《人民检察院刑事诉讼规则》第三百八十七条从司法解释的角度确立了检察机关对不应当刑事立案而立案行为的监督，根据这一规定，全国各级检察机关已经开展了对该类案件的监督，办案数量呈逐年上升的趋势，为保障当事人的合法权益起到了积极的作用。但由于欠缺基本法上的直接依据，在法学理论界和司法实践中存在激烈讨论，解读各异，特别是有的侦查机关认为该规定属检察机关内部规定，实践中容易产生抵触情绪，不配合现象时有发生。另一方面由于该规定比较原则，缺乏具体可操作性的程序，检察机关的具体做法也五花八门，有的发《纠正违法通知书》，有的发《检察建议》，有的直接通知侦查机关撤案，这一程序需要进一步完善。 
    笔者建议，在《刑事诉讼法》第八十七条中增加一款:人民检察院认为侦查机关对不应当立案侦查的案件而立案侦查的，或者被立案侦查的犯罪嫌疑人及其近亲属或者聘请的律师认为侦查机关不应当立案侦查而向人民检察院提出申诉的，人民检察院可以要求侦查机关在七日内书面说明立案理由，侦查机关应当说明。检察机关经进行必要的调查核实，掌握事实、证据的基础上，认为理由不成立的，应当通知侦查机关撤销案件。侦查机关认为撤销案件通知有错误的，可以要求复议;复议意见不被接受的，可以向上一级人民检察院提请复核。上级人民检察院维持原决定的，侦查机关应当执行并向人民检察院书面通报情况;作出变更决定的，下级人民检察院应当纠正。这里有两个问题需要说明:一是对检察机关通知侦查机关撤销案件还是建议侦查机关撤销案件存在分歧。笔者认为，作为监督手段，应当具有一定的刚性，用“通知”较为适当。二是大部分案件在立案初期并不一定完全符合立案条件，但经过侦查往往可以进一步深挖，考虑到监督撤案可能会产生的法律后果，笔者认为，检察机关在监督撤案时要慎重，应当调查核实，掌握事实、证据，并应赋予侦查机关对检察机关撤案通知不服可以提出复议复核的权力。