⽤地政策的意见》
⽇前，国⼟资源部联合住房和城乡建设部、国家旅游局印发了《关于⽀持旅游业发展⽤地政策的意见》(国⼟资规〔2015〕10号，下称《意见》)。这⼀⽂件的出台，是国⼟资源部门认真落实党中央、国务院关于⼤⼒发展旅游业、促进旅游业改⾰发展的重⼤举措，是国⼟资源部门在新常态下全⾯履⾏职责新定位，促进稳增长、调结构、扩就业的⼜⼀积极作为，是国⼟资源部门不断深化改⾰、推进依法⾏政，提⾼旅游业⽤地市场化配置和节约集约利⽤⽔平的具体体现。⽂件的实施，将对推动旅游业健康快速发展、促进旅游消费快速增长、培育发展新动⼒产⽣积极作⽤。
⼀、出台背景
(⼀)贯彻落实党中央、国务院⼤⼒发展旅游业要求。党中央、国务院⾼度重视旅游业发展，⼗⼋届五中全会将“⼤⼒发展旅游业”作为“⼗三五”期间构建产业新体系的重要内容。2014年8⽉，国务院印发《关于促进旅游业改⾰发展的若⼲意见》(国发〔2014〕31号)，明确提出“旅游业是现代服务业的重要组成部分，带动作⽤⼤，是适应⼈民众消费升级和产业结构调整的必然要求”，并对改⾰完善旅游⽤地管理制度进⾏了部署。今年8⽉，国务院办公厅印发了《关于进⼀步促进旅游投资和消费的若⼲意见》(国办发〔2015〕62号)，进⼀步明确了旅游业发展的具体⽬标。为贯彻党中央、国务院相关要求，国⼟资源部
会同住建部、旅游局，积极开展系统研究，联合印发《意见》。
(⼆)促进旅游业改⾰发展的客观需要。随着我国旅游业的快速发展，其⼟地使⽤⾯临的新情况、新问题亟待破解，⼀是规划衔接不⾜，⼀些旅游建设项⽬难以落地。部分景区旅游公共服务设施建设不⾜，新建设施⽤地需求开始凸显。⼆是⽤地政策系统性不够。旅游业是综合性产业，涉及⼟地⽤途和权利类型复杂多样。在⼟地⽤途上，包括建设⽤地、农⽤地、未利⽤地三⼤类型，在建设⽤地中，包括住宿、餐饮、⽂体娱乐、医卫、交通、公园绿地等多种类型。在权利类型上，既有国有建设⽤地，也有集体建设⽤地。长期以来，旅游业⽤地政策分散于其他⾏业之中，既缺乏系统性，也存在⼀些领域政策不明的问题。三是旅游新业态⽤地政策亟须明确。随着乡村旅游、⽂化旅游、⾃驾车房车旅游、邮轮游艇旅游、研学旅游等新产品新业态的兴起，新的⽤地政策需求旺盛。因此，改⾰完善旅游⽤地管理制度，推动⼟地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合，成为国⼟资源部门⽀持旅游业发展的新课题。
(三)国⼟资源部门认识新常态、履⾏职责新定位的积极作为。围绕经济发展保持中⾼速增长、结构调整迈向中⾼端⽔平⽬标，按照“尽职尽责保护国⼟资源、节约集约利⽤国⼟资源、尽⼼尽⼒维护众权益”职责新定位要求，国⼟资源部门⾼度重视产业⽤地政策体系建设⼯作。基于旅游业发展在“发挥消费对增长的基础性作⽤、发挥投资对增长的关键作⽤”中的重要地位，着眼旅游业发展⽤地的特殊性，以依法⾏政、改⾰创新、市场配置、节约集约为原则，研究出台⽀持旅游业发展⽤地政策，是国⼟资源
部门认识新常态、适应新常态、引领新常态的⼜⼀积极作为，是运⽤⼟地政策促进稳增长、调结构、促就业、惠民⽣的⼜⼀重⼤举措，是加快建⽴健全产业⽤地政策体系⼜⼀新的基⽯。
⼆、积极保障旅游业发展⽤地
(⼀)有效落实旅游重点项⽬新增建设⽤地。为保障重点建设项⽬顺利落地，针对规划衔接不够问题，《意见》提出了三⽅⾯的保障措施，⼀是建⽴有效的规划衔接机制。依据《⼟地管理法》《旅游法》等相关法律规定，强调各地按照资源和⽣态保护、⽂物安全、节约集约⽤地原则，加快旅游发展规划，并做好与⼟地利⽤总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划衔接⼯作，从⽽奠定旅游业发展依法、依规划⽤地的基础。⼆是按照旅游项⽬建设时序及时保障⽤地。对符合相关规划的旅游项⽬，按建设时序分别及时保障落地。三是加⼤旅游扶贫⽤地保障。农村贫困⼈⼝脱贫是全⾯建成⼩康社会最艰巨的任务，旅游业就业容量⼤、经济带动性强，在我国扶贫开发中发挥着⽇益显著的作⽤。正成为我国扶贫攻坚的崭新⽣⼒军。因此，《意见》特别提出加⼤旅游扶贫⽤地保障政策要求。同时，明确了乡村旅游的⽤地政策，从明确⽤地供应和⽅式两⽅⾯⽀持旅游扶贫。
(⼆)⽀持使⽤未利⽤地、废弃地、边远海岛等⼟地建设旅游项⽬。按照国务院⽂件规定，结合⽣态⽂明建设总体要求，《意见》对使⽤未利⽤地、废弃地、边远海岛等⼟地建设旅游项⽬的政策进⼀步予以细化。⼀是对使⽤荒⼭、荒地、荒滩及⽯漠化、边远海岛⼟地建设的旅游项⽬，优先安排新增建设⽤
地计划指标。⼆是对使⽤上述⼟地建设旅游项⽬的，出让底价可按不低于⼟地取得成本、⼟地前期开发成本和按规定应收取相关费⽤之和的原则确定。三是开发旅游项⽬与⼟地复垦相结合，促进经济、社会与⽣态⽂明相统⼀。为此，《意见》提出两⽅⾯政策措施，⼀⽅⾯⽀持各地按照《⼟地复垦条例》的相关规定，制定⽀持政策，⿎励⼟地权利⼈⾃⾏复垦开发垃圾场、废弃矿⼭等历史遗留损毁⼟地建设的旅游项⽬，另⼀⽅⾯，对政府收回或征收的历史遗留损毁⼟地，允许通过招标拍卖挂牌⽅式合并确定新的⼟地使⽤权⼈和复垦投资主体，以吸引社会资本投资。
(三)依法实⾏旅游业⽤地分类管理制度。针对旅游业⽤地类型多，⽣态景观涉及农⽤地、未利⽤地规模⼤，⼀般不改变⼟地性质的特点，《意见》提出对旅游业⽤地实⾏分类管理制度。对旅游项⽬中永久性设施建设涉及的⽤地，依法按建设⽤地管理；对属于⾃然景观⽤地及农牧渔业种植、养殖⽤地的，既不改变⼟地权利性质，即仍由现有⼟地权利⼈使⽤和管理，也不改变⼟地⽤途，即属于农⽤地的仍按农⽤地管理，属于未利⽤地的仍按未利⽤地管理。对这⼀部分⼟地利⽤与旅游经营的经济关系，由相关当事⼈依法协商解决。依法实⾏分类管理，既有利于减少建设项⽬⽤地转⽤征收规模与
与旅游经营的经济关系，由相关当事⼈依法协商解决。依法实⾏分类管理，既有利于减少建设项⽬⽤地转⽤征收规模与成本负担，⼜确保当地众不因旅游项⽬的发展⽽离⼟失地，⽽是可以共同参与经营、分享项⽬收益。
(四)多⽅式供应建设⽤地。针对旅游业建设⽤地涉及多种规划⽤途，部分⽤地⽤途不够明确的问题，为⽀持旅游业发展、规范旅游业⽤地供应管理，《意见》主要提出三⽅⾯政策，旅游相关建设项⽬⽤地中，⼀是严格执⾏⼟地招标拍卖挂牌出让的相关法律规定，要求⽤途混合且包括经营性⽤途的，应当采取招标拍卖挂牌⽅式供应。⼆是明确部分旅游业⽤地规划⽤途，同时，为体现对旅游业发展的⽀持，对规划⽤途和供应管理进⾏了协调，部分旅游项⽬⽤地规划⽤途按国家标准进⾏分类，供应⽅式、价格、使⽤年限则按法定“旅游⽤地”的规定实施。三是⿎励以长期租赁、先租后让、租让结合⽅式供应旅游项⽬建设⽤地，以降低旅游项⽬开发初期⽤地成本。
(五)加⼤旅游厕所⽤地保障⼒度。国家⾼度重视旅游厕所在旅游业发展中的⽂明窗⼝地位和基本公共服务作⽤，国办发62号⽂件明确提出，要⽤3年时间，全国新建和改建5.7万座厕所，鉴于旅游厕所⽤地⾯积⼩⼜分散的特点，为⽀持其建设，《意见》提出三条政策措施。新建、改建旅游厕所及相关粪便⽆害化处理设施需使⽤新增建设⽤地的，可以同类多点为单位集中申请，并给予新增建设⽤地计划指标⽀持。⼆是对符合《划拨⽤地⽬录》的粪便处理设施，可以划拨⽅式供应。三是⿎励在其他项⽬中配套建设旅游厕所，以增加旅游厕所供应途径，促进⼟地和其他资源节约集约利⽤。(六)明确旅游新业态⽤地政策。针对旅游新业态⽤地特点，按照⿎励使⽤存量、规范使⽤增量的原则，依法明确了乡村旅游、⾃驾车、邮轮游艇、⽂化和研学的⽤地政策。
⼀是引导乡村旅游规范发展。乡村旅游是当前和今后旅游业发展的重点领域，也是旅游扶贫的关键抓
⼿。依据《⼟地管理法》《旅游法》等相关法律规定，以及乡村旅游的特点，《意见》提出四条⽤地规范措施：第⼀，发展乡村旅游可以使⽤集体建设⽤地，但应当在符合相关规划的前提下，农村集体经济组织⾃⽤及以⼊股、联营等合法⽅式使⽤。第⼆，城镇和乡村居民可以利⽤⾃有住宅或其他条件依法从事旅游经营，但根据《旅游法》的规定，这⼀政策的适⽤以各省、⾃治区、直辖市制定管理办法为前提。第三，农村集体经济组织以外的单位和个⼈，可使⽤农民集体所有的农⽤地、未利⽤地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业⽣产，但应依法通过承包经营流转的⽅式进⾏。第四，优化农村建设⽤地布局，建设旅游设施，可通过开展城乡建设⽤地增减挂钩试点的⽅式进⾏。
⼆是促进⾃驾车、房车营地旅游有序发展。⾃驾车房车营地是旅游产业新业态、旅游消费新热点，针对⾃驾车房车营地主要集中城市边缘、观光景点的分布特点，《意见》提出三条政策措施。第⼀，按照国务院相关规定，重申强调加快制定⾃驾车房车营地建设规划和建设标准要求。第⼆，为有效防⽌⾃驾车房车营地运营中产⽣的环境污染，落实绿⾊发展理念，通过发挥部门协同作⽤，强化了⽤地供应与规划管理、建设要求的关联要求，予以了细化，确保⾃驾车房车营地建设与运营与所在地区⾃然⼈⽂环境相协调。第三，从规范管理和⽀持发展两个⽅⾯，明确了⾃驾车房车营地项⽬⽤地的⽤途管理、供应⽅式和使⽤年限等事项。
三是⽀持邮轮、游艇旅游优化发展。邮轮、游艇旅游属于新消费领域，正处于培育阶段，为⽀持其发展，按照⼟地使⽤制度改⾰的⽅向，《意见》提出两条政策措施，第⼀，新建邮轮、游艇码头⽤地实
⾏有偿使⽤并可采取协议⽅式供应。第⼆，为⿎励使⽤现有设施及⽤地发展，允许在现有码头增设邮轮、游艇停泊功能的保持现有⼟地权利类型不变，⽀持利⽤现有码头设施⽤地、房产增设相关商业服务设施。
四是促进⽂化、研学旅游发展。⽂化、研学旅游主要依托现有⽂化遗产、⼤型公共设施、知名院校、科研机构、⼯矿企业、⼤型农场等机构和设施进⾏，基于这⼀特点，为⽀持其发展，也为促进相关⽤地的集约利⽤，《意见》提出两条政策措施，第⼀，在符合规划、不改变⼟地规划⽤途的前提下，对上述机构利⽤现有房产开展⽂化、研学旅游活动兴办住宿、餐饮等旅游接待设施的，允许保持原⼟地⽤途、权利类型不变；因规划⽤途变更等原因，⼟地权利⼈申请办理⽤地⼿续的，经批准可以协议⽅式办理。第⼆，为做好历史⽂化名城等保护⼯作，促进⽂化旅游资源的可持续利⽤，按照《历史⽂化名城名镇名村保护条例》的规定，对历史⽂化街区建设控制地带内的规划管理和⽤地供应政策进⾏了协调，历史⽂化街区建设控制地带内的⽤地，包括容积率在规划条件，应当符合保护规划确定的建设控制要求。
三、加强旅游业⽤地服务监管
在强调做好确权登记的同时，《意见》重点提出两条监管政策。
(⼀)建⽴部门联动与共同监管机制。因旅游项⽬建设涉及多部门职能，为保证各领域政策的协调，《意
见》提出两条措施。⼀是加强风景名胜区、⾃然保护区、国家公园等旅游资源开发⽤地规划管理，区内建设项⽬⽤地应当同时符合各类相关规划。⼆是对新供旅游项⽬⽤地，将相关建设要求纳⼊⼟地供应前置条件的，要求提出条件的政府部门应与⼟地使⽤权取得者签订相关建设活动协议书，并依法履⾏监管职责。
(⼆)严格旅游业⽤地供应和利⽤监管。针对旅游项⽬⽤地多⽤途混合的特点，以及旅游项⽬开发中存在的问题，《意见》提出五条管理措施，⼀是严格旅游相关农⽤地、未利⽤地的⽤途管制。⼆是按照国务院相关规定，严禁以任何名义和⽅式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区⼟地，包括建设⽤地，即在风景名胜区除符合规划和依法可以划拨供应
和⽅式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区⼟地，包括建设⽤地，即在风景名胜区除符合规划和依法可以划拨供应⼟地的项⽬外，不得向需有偿使⽤⼟地的建设项⽬供应⼟地。三是严格执⾏⼟地价格政策。四是严格旅游项⽬配套商品住宅管理，不得为旅游项⽬配套安排商品住宅修改相关规划。五是严格旅游设施⽤地改变规划⽤途管理。
国⼟资源部住房和城乡建设部国家旅游局
关于⽀持旅游业发展⽤地政策的意见
各省、⾃治区、直辖市和新疆⽣产建设兵团国⼟资源、住房和城乡建设、旅游主管部门：
为贯彻党的⼗⼋届五中全会精神，落实《国务院关于促进旅游业改⾰发展的若⼲意见》(国发〔2014〕31号)、《国务院办公厅关于进⼀步促进旅游投资和消费的若⼲意见》(国办发〔2015〕62号)相关部署，促进稳增长、调结构、扩就业，提⾼旅游业⽤地市场化配置和节约集约利⽤⽔平，现就相关⽤地问题提出以下意见。
⼀、积极保障旅游业发展⽤地供应
(⼀)有效落实旅游重点项⽬新增建设⽤地。按照资源和⽣态保护、⽂物安全、节约集约⽤地原则，在与⼟地利⽤总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划衔接的基础上，加快编制旅游发展规划。对符合相关规划的旅游项⽬，各地应按照项⽬建设时序，及时安排新增建设⽤地计划指标，依法办理⼟地转⽤、征收或收回⼿续，积极组织实施⼟地供应。加⼤旅游扶贫⽤地保障。
(⼆)⽀持使⽤未利⽤地、废弃地、边远海岛等⼟地建设旅游项⽬。在符合⽣态环境保护要求和相关规划的前提下，对使⽤荒⼭、荒地、荒滩及⽯漠化、边远海岛⼟地建设的旅游项⽬，优先安排新增建设⽤地计划指标，出让底价可按不低于⼟地取得成本、⼟地前期开发成本和按规定应收取相关费⽤之和的原则确定。对复垦利⽤垃圾场、废弃矿⼭等历史遗留损毁⼟地建设的旅游项⽬，各地可按照“谁投资、谁受益”的原则，制定⽀持政策，吸引社会投资，⿎励⼟地权利⼈⾃⾏复垦。政府收回和征收的历史遗留损毁⼟地⽤于旅游项⽬建设的，可合并开展确定复垦投资主体和⼟地供应⼯作，但应通过招标拍卖挂牌⽅式进⾏。
(三)依法实⾏⽤地分类管理制度。旅游项⽬中，属于永久性设施建设⽤地的，依法按建设⽤地管理；属于⾃然景观⽤地及农牧渔业种植、养殖⽤地的，不征收(收回)、不转⽤，按现⽤途管理，由景区管理机构和经营主体与⼟地权利⼈依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系。
(四)多⽅式供应建设⽤地。旅游相关建设项⽬⽤地中，⽤途单⼀且符合法定划拨范围的，可以划拨⽅式供应;⽤途混合且包括经营性⽤途的，应当采取招标拍卖挂牌⽅式供应，其中影视城、仿古城等⼈造景观⽤地按《城市⽤地分类与规划建设⽤地标准》的“娱乐康体⽤地”办理规划⼿续，⼟地供应⽅式、价格、使⽤年限依法按旅游⽤地确定。景区内建设亭、台、栈道、厕所、步道、索道缆车等设施⽤地，可按《城市⽤地分类与规划建设⽤地标准》“其他建设⽤地”办理规划⼿续，参照公园⽤途办理⼟地供应⼿续。风景名胜区的规划、建设和管理，应当遵守有关法律、⾏政法规和国务院规定。⿎励以长期租赁、先租后让、租让结合⽅式供应旅游项⽬建设⽤地。
(五)加⼤旅游厕所⽤地保障⼒度。要⾼度重视旅游厕所在旅游业发展中的⽂明窗⼝地位和基本公共服务作⽤。新建、改建旅游厕所及相关粪便⽆害化处理设施需使⽤新增建设⽤地的，可在2018年前由旅游厕所建设单位集中申请，按照法定报批程序集中统⼀办理⽤地⼿续，各地专项安排新增建设⽤地计划指标。符合《划拨⽤地⽬录》的粪便处理设施，可以划拨⽅式供应。⽀持在其他项⽬中配套建设旅游厕所，可在供应其他项⽬建设⽤地时，将配建要求纳⼊⼟地使⽤条件，⼟地供应后，由相关权利⼈依法明确旅游厕所产权关系。
⼆、明确旅游新业态⽤地政策
(六)引导乡村旅游规范发展。在符合⼟地利⽤总体规划、县域乡村建设规划、乡和村庄规划、风景名胜区规划等相关规划的前提下，农村集体经济组织可以依法使⽤建设⽤地⾃办或以⼟地使⽤权⼊股、联营等⽅式与其他单位和个⼈共同举办住宿、餐饮、停车场等旅游接待服务企业。依据各省、⾃治区、直辖市制定的管理办法，城镇和乡村居民可以利⽤⾃有住宅或者其他条件依法从事旅游经营。农村集体经济组织以外的单位和个⼈，可依法通过承包经营流转的⽅式，使⽤农民集体所有的农⽤地、未利⽤地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业⽣产。⽀持通过开展城乡建设⽤地增减挂钩试点，优化农村建设⽤地布局，建设旅游设施。
(七)促进⾃驾车、房车营地旅游有序发展。按照“市场导向、科学布局、合理开发、绿⾊运营”原则，加快制定⾃驾车房车营地建设规划和建设标准。新建⾃驾车房车营地项⽬⽤地，应当满⾜符合相关规划、垃圾污⽔处理设施完备、建筑材料环保、建筑风格⾊彩与当地⾃然⼈⽂环境协调等条件。⾃驾车房车营地项⽬⼟地⽤途按旅馆⽤地管理，按旅游⽤地确定供应底价、供应⽅式和使⽤年限。
(⼋)⽀持邮轮、游艇旅游优化发展。新建邮轮、游艇码头⽤地实⾏有偿使⽤。有偿使⽤的邮轮、游艇码头⽤地可采取协议⽅式供应。现有码头增设邮轮、游艇停泊功能的，可保持现有⼟地权利类型不变；利⽤现有码头设施⽤地、房产增设住宿、餐饮、娱乐等商业服务设施的，经批准可以协议⽅式办理⽤地⼿续。
(九)促进⽂化、研学旅游发展。利⽤现有⽂化遗产、⼤型公共设施、知名院校、科研机构、⼯矿企业、⼤型农场开展⽂化、研学旅游活动，在符合规划、不改变⼟地⽤途的前提下，上述机构⼟地权利⼈利⽤现有房产兴办住宿、餐饮等旅游接待设施的，可保持原⼟地⽤途、权利类型不变;⼟地权利⼈申请办理⽤地⼿续的，经批准可以协议⽅式办理。历史⽂化街区建设控制地带内的新建建筑物、构筑物，应当符合保护规划确定的建设控制要求。
三、加强旅游业⽤地服务监管
(⼗)做好确权登记服务。各地要依据《不动产登记暂⾏条例》等法律法规规定，按照不动产统⼀登记制度体系要求，不断增强服务意识，坚持⽅便企业、⽅便众，减少办证环节，提⾼办事效率，改进服务质量，积极做好旅游业发展⽤地等不动产登记发证⼯作，依法明晰产权、保护权益，为旅游业发展提供必要的产权保障和融资条件。
(⼗⼀)建⽴部门共同监管机制。风景名胜区、⾃然保护区、国家公园等旅游资源开发，建设项⽬⽤地供应和使⽤管理应同时符合⼟地利⽤总体规划、城乡规划、风景名胜区规划及其他相关区域保护发展建设等规划，不符合的，不得批准⽤地和供地。新供旅游项⽬⽤地，将环保设施建设、建筑材料使⽤、建筑风格协调等要求纳⼊⼟地供应前置条件的，提出条件的政府部门应与⼟地使⽤权取得者签订相关建设活动协议书，并依法履⾏监管职责。要及时总结旅游产业⽤地利⽤实践情况，积极开展旅游产业⽤地重⼤问题研究和探索创新。
(⼗⼆)严格旅游业⽤地供应和利⽤监管。严格旅游相关农⽤地、未利⽤地⽤途管制，未经依法批准，擅⾃改为建设⽤地的，依法追究责任。严禁以任何名义和⽅式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区⼟地。规范⼟地供应⾏为，以协议⽅式供应⼟地的，出让⾦不得低于按国家规定所确定的最低价。严格旅游项⽬配套商品住宅管理，因旅游项⽬配套安排商品住宅要求修改⼟地利⽤总体规划、城乡规划的，不得批准。严格相关旅游设施⽤地改变⽤途管理，⼟地供应合同中应明确约定，整宗或部分改变⽤途，⽤于商品住宅等其他经营项⽬的，应由政府收回，重新依法供应。
本⽂件⾃下发之⽇起执⾏，有效期五年。
厕所文化2015年11⽉25⽇
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