新修订《审计法》之详解
钟审
中国财经报 2006-06-02 08:35:53
编者按：新《审计法》已于昨日起施行，为方便读者进一步了解和把握修订后的《审计法》的主要内容，做好贯彻落实等各项工作，我们特别推出此版，就《审计法》修订的相关重点内容进行有针对性的解读。
《审计法》修订的时间效力
2006年2月28日，十届全国人大常委会第二十次会议审议通过了关于修改《审计法》的决定。决定中对原《审计法》条文作了34项修订，同时规定：“本决定自2006年6月1日起施行。《中华人民共和国审计法》根据本决定作相应修改并对条款顺序作相应调整，重新公布。
”重新公布后的《审计法》第五十四条与原条文没有变化，仍为“本法自1995年1月1日起施行。1988年11月30日国务院发布的《中华人民共和国审计条例》同时废止。”有人提出这似乎与决定中的“自2006年6月1日起施行”的规定相矛盾，询问是不是弄错了。这个疑问，实际上涉及《审计法》修订内容的时间效力，在此需要明确以下三方面的问题：
修订后《审计法》的生效时间
法律的颁布并不意味着立即生效。法律的施行才是法律的生效时间。法律的生效时间主要有三种：一是自法律公布之日起生效；二是由该法律规定具体生效时间；三是规定法律公布后符合一定条件时生效。
1994年颁布的《审计法》和此次人大通过的决定，采取的生效时间也是第二种方式，规定了“2006年6月1日”为具体生效时间。但决定只是对《审计法》部分条款作出的修改，而不是重新制定《审计法》。决定中的施行日期，只是规定《审计法》修订的条款自2006年6月1日起施行。根据立法惯例，重新公布的法条，不改变原法施行日期的有关规定。这就使得修订后的《审计法》相当于有两个生效时间。也就是说，有关《审计法》修订的内容，自2006年6月1日起才产生法律效力，届时我们才应当执行；至于未修订的条款内容，
仍是自1995年1月1日起生效。
与《审计法》修订内容不一致法规的废止时间
法律被废止一般分为以下两类。明示的废止，即在新法或者其他法律文件中明文规定废止旧法。默示的废止，即在适用法律中，出现新法与旧法冲突时，适用新法而使旧法事实上被废止。《审计法》的修订，就是采取默示废止的方式。默示废止也有个时间问题。《审计法》修订内容生效前，即2006年6月1日前，原《审计法》、《审计法实施条例》等其他法律法规仍然有效，不存在与修订后的《审计法》相冲突的问题，也就不存在被默示废止的问题。2006年6月1日起，原《审计法》和《审计法实施条例》等现行法律、法规、规章的相关条款，凡是与《审计法》修订相违背的内容自动失效，其他条款仍然有效。
《审计法》修订内容不具有法律上的溯及力
法律溯及力，也称法律溯及既往的效力，是指法律对其生效以前的事件和行为是否适用。如果适用，就具有溯及力；如果不适用，就是不具有溯及力。《审计法》修订没有作出溯及既往的规定，因此《审计法》修订的内容是不具有溯及力的。2006年6月1日起，对此前发生的违反《审计法》等行为，不能适用《审计法》修订的内容。
由于《审计法》修订内容的生效时间在6月1日，处于审计项目计划年度的中间，有些审计项目的实施可能会跨越6月1日，必然涉及到新旧《审计法》如何衔接的问题。审计机关应当区别以下两种不同情况处理：
对于已经发出审计通知书，目前正在实施审计，将于6月1日后送达审计报告和审计决定书的审计项目，应当按照审计署规定的程序和要求出具审计机关的审计报告和审计决定，不再出具审计意见书。如果当初审计通知书已经明确是财政收支审计项目还是财务收支审计项目的，应在审计决定书中相应明确被审计单位具体的救济途径；如果当初审计通知书没有明确属于财政收支还是财务收支的审计项目，或者既包括财政收支又包括财务收支的审计项目，应在审计决定书中同时列明对财政收支审计决定不服和对财务收支审计决定不服的两种救济途径。
对于目前尚未实施，但将在2006年6月1日前发出审计通知书，6月1日后送达审计报告和审计决定书的审计项目，应当按照原《审计法》第十六条至第二十六条的规定，严格区别财政收支审计项目和财务收支审计项目，在审计通知书中应有所体现，在下达审计决定书时，再按照修订后《审计法》的要求，分别在审计决定书中列明被审计单位对审计决定不服的不同救济途径。
新增权限是“双刃剑”
与原《审计法》相比，修订后的《审计法》在审计机关权限方面有了较大进步。主要体现在审计机关有权要求被审计单位提供并检查被审计单位财政收支、财务收支电子数据及其管理系统，查询被审计单位在金融机构的账户、以个人名义在金融机构的存款，封存有关资料以及违反国家规定取得的资产。另外，审计机关还有权提请公安、监察等机关予以协助。
检查被审计单位财政财务收支电子数据及其管理系统
修订后的《审计法》第三十一条增加了审计机关要求被审计单位提供“运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据和必要的电子计算机技术文档”的权限；同时，第三十二条规定，审计机关进行审计时，有权检查被审计单位“运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统”。审计机关在行使这项权限时，应当注意把握以下几点：
一是被审计单位必须按照审计机关规定的期限和要求，提供电子数据和计算机技术文档等资料，可以在实施审计时要求被审计单位提供，也可以在非审计时要求被审计单位定期
提供。二是审计机关检查被审计单位的电子数据管理系统并不仅仅局限于财务会计核算系统。三是审计机关在检查电子数据管理系统时，应充分关注该系统是否存在违反财务会计规定的逻辑错误，是否能够防范非法修改数据，还应该充分关注该系统是否故意为被审计单位预留了“舞弊”功能。四是审计机关在检查电子数据管理系统时，要确保该系统的安全，并严格保密。
查询被审计单位的账户和以个人名义存储的公款
修订后的《审计法》第三十三条增加第二款规定：“审计机关经县级以上人民政府审计机关负责人批准，有权查询被审计单位在金融机构的账户。”增加第三款规定：“审计机关有证据证明被审计单位以个人名义存储公款的，经县级以上人民政府审计机关主要负责人批准，有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款。”审计机关行使这两项查询权，应注意把握以下几点：
一是审计机关查询被审计单位在金融机构的账户，不仅包括正在使用的账户，还包括审计期间内曾用过的账户；不仅包括交易频繁的账户，还包括长期不发生交易的账户；不仅包括银行账户，还包括在证券公司、期货公司等金融机构开立的账户。二是为了防止审计
机关滥用查询权侵犯公民隐私，审计机关必须首先有证据证明被审计单位以个人名义存储公款，才可以查询该存款。三是审计机关查询被审计单位在金融机构的账户和公款私存的账户时，应该执行严格的程序。四是审计机关查询被审计单位在金融机构的账户和公款私存的账户，负有保密义务。
封存有关资料和违反国家规定取得的资产
修订后的《审计法》第三十四条规定，对被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，或者转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产的行为，审计机关“有权予以制止；必要时，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，有权封存有关资料和违反国家规定取得的资产；对其中在金融机构的有关存款需要予以冻结的，应当向人民法院提出申请”。
审计机关行使上述封存权，应注意把握以下几点：
一是审计机关对被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，转移、隐匿所持有的违反国家规定取得
的资产的行为，首先应予以制止，只有在制止无效，并充分考虑必要性和可行性的前提下，才能采取封存有关资料和违规资产的强制措施，但对其中在金融机构的有关存款需要予以冻结的，应当向人民法院提出申请。
二是审计机关有权封存的被审计单位“违反国家规定取得的资产”，主要包括：弄虚作假骗取的财政拨款、银行贷款以及物资；违反国家规定享受国家补贴、补助、贴息、免息、减税、免税、退税等优惠政策取得的资产；违反国家规定向他人收取的款项、实物；违反国家规定处分国有资产取得的收益等。
三是审计机关应严格依照法定权限和程序，谨慎使用封存权，高度关注被封存的资料和资产的安全，不得影响被审计单位合法的业务活动和生产经营活动。
以上审计机关权限，为审计机关履行审计监督职责提供了必要手段，必将有力地推动我国审计事业的发展。它们又是一把“双刃剑”，使用不当会给审计机关带来很多风险和责任，这就要求广大审计人员不断提高依法行政意识和专业胜任能力，正确行使审计机关的权限。
审计机关的职责调整
修订后的《审计法》对审计机关职责进行了相应调整，将使用财政资金的事业组织、国有资本占控股地位或者主导地位的金融机构、以政府投资为主的建设项目纳入审计监督范围，明确了审计机关任期经济责任审计的法律地位，调整了应当建立健全内部审计制度的单位范围，明确了审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告的职责。
调整事业组织审计范围
修订后的《审计法》第十九条将审计机关对事业组织审计监督的范围由“国家的事业组织”调整为“国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织”。这样修改主要是考虑：审计机关对事业组织审计与对企业审计不同，主要是为了监督其能否通过合理有效使用财政资金，完成好所承担的事业任务，创造出应有的社会效益，而不仅仅是监督国有资产的保值增值情况，因而不能以国家投资多少为标准来确定是否需要审计监督。国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织都应当进行审计监督。而且对使用财政资金的其他事业组织进行审计监督，可以审计该组织的所有财务收支。
审计法实施条例 对国有资本占控股或主导地位企业的审计监督
修订后的《审计法》第二十一条将原《审计法》第二十二条修改为：“对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督，由国务院规定。”理解本条规定，应注意把握以下三点：一是根据《审计法实施条例》，审计机关有权对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进行审计监督。二是应接受审计监督的国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构，既包括国有资本占绝对控股或者主导地位的企业、金融机构，也包括国有资本占相对控股或者主导地位的企业、金融机构。三是国务院应当对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进行审计监督作出明确规定。
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