近几年，笔者在工程建设项目审计中，发现所审项目中60%以上项目普遍存在超概算、超预算、超计划投资现象，有的项目超计划甚至达100%以上。其原因主要存在决策计划、概算编报、招投标、设计变更、监理、施工、建设单位等方面原因。下面结合审计实践，分析存在超概预算、超计划投资问题的原因，并针对性地提出改善建议。一、存在超概预算问题的原因1、项目决策草率，后期问题多。实际中，在项目决策时因急于上马，或响应上级部门号召，往往是经有关领导简单商讨之后，就责成下级立即执行；而项目并没有进行充分调研，广泛讨论可行性实施方案或者方案考虑不完善过于宏观，造成项目实施时问题暴露，再进行补救，变更部分工程，有的甚至重新翻工，形成损失浪费，增大工程造价。2、项目实施中，领导干预，形成变更。为了满足政府出台的新政策、新法规的要求，顺应新的时代发展理念，或出现领导更换，各级领导在视察工程中，不同领导有不同的意见，而工程承办人员必然对工程项目进行变更，来达到上级领导要求，最终又造成超概预算。3、项目设计脱节，造成施工变更。项目图纸在进行设计时，设计单位未进行实地调查，仅根据建设单位主观意愿、口头描述进行理论设计，有的设计图纸甚至出现结构误差等，在图审时由于时间匆忙又没有审核出来，造成施工图纸与实际出入，形成工程变更；项目设计时完成后，建设单
审计法实施条例位领导没有完成理解设计概念，为达到新的使用目的，在施工过程中施工方不得不进行变更工程，又会造成超预算投资。4、投资（概）预算编制不全面。部分项目批准的投资金额为估算金额，没有编制完整的概算书，更没有施工图预算，特别建设单位其他费用没有列入预算，比如：土地出让金、设计费、监理费、城建配套费、消防配套费等，而这些费用都应该在建设项目决算造价范围内。如某建设工程，批准的概算单位平米造价为750元，若加上其他费用，工程总造价要远远高于批准每平米造价750元，其超概算则不可避免。5、建设单位随意扩大建设规模，提高装饰标准。有的建设单位在未经项目审批单位报批，有的不能严格按照批复的概算进行设计、施工，而是随意增加建筑面积，先斩后奏，如：增加大量附属零星工程。有的单位为了办公舒适，脱离实际，随意提高装饰标准，导致工程项目超概算、超面积。6、资金到位差，工期延长，导致超概算。据调查，部分项目由于资金到位差，或者其他人为因素导致工期延长，进而出现人工、材料、机械等费用上涨，从而使造价增加。例如某局的办公楼建设周期长达15年，工程建设成本受市场因素影响发生了较大的波动，这些情况也导致了建设成本提高，超出了概算金额。7、工程监理缺位或无监理。在审计中发现，有的建设项目不设工程监理，有的形同虚设，导致隐蔽工程的签证很难核实其真实性，由于监理人员的缺位和职责的不到位，因而形成工程的偷工减料、高
估冒算，导致工程造价增加；监理人员在现场管理时，对项目实施盲目指导，进行局部调整或由于工作上的失误，致使工程返工，从而突破概算金额。8、施工单位技术水平低，返工率高。有的施工单位技术力量不足，机械设备落后，施工经验欠缺，而承揽项目超过其总体实力，导致在实际施工时，不能满足设计要求、使用目的或不符合规范要求，为了达到建设要求，不得不返工重修，或聘请技术专家，结果必然增长工程成本。9、施工单位低价中标，施工变更内容多。有的施工单位想尽办法，不惜一切代价中标，具体施工时为了增加造价，想尽各种办法，提出变更项目，由此必然造成超概算投资。二、针对上述因素造成的超概算现象，提出以下改善意见1、增强法律法规意识，严把决策关。各级各部门要进一步增强财经纪律观念，充分认识固定资产投资项目审批计划的严肃性，在重大投资项目批复前，进行广泛论证，听取可行性研究报告，尽量杜绝决策失误。2、充分调查研究，严把设计关。在项目决策之后，控制投资的关键在于科学合理的设计。首先选择具备资质级别的设计单位，设计方案、设计目标要经相关领导，尤其是建设单位认可后，再进行设计图纸。设计图纸要经三级审核，确保设计图纸正确无误，使之更加规范，达到设计目的。3、加强建设项目跟踪管理，严把监督关。政府职能部门对已批复的在建工程要进行事前、事中、事后全面监督，对发现随意扩大建设规模和提高装饰标准的，一旦发现，严肃
处理，并追究相关领导责任。4、建立健全（概）预算编制，严把预算关。在项目批复前，应认真编制项目（概）预算，项目预算应考虑周全，不漏编，进行科学评估，尽量接近实际投资，若无（概）预算，不予批复，并在施工时，有成本约束依据。5、规范招投标管理，严把中标关。凡符合招投标要求的项目，必须进行公开招投标，同时，确保招投公开、公平、公正，制止一些不合理投标行为，科学选择信誉良好、技术水平高、具备条件、提供优惠政策的施工单位。6、确保资金到位，严把资金关。根据项目预算投资总额，积极筹措建设资金，施工前，要上报资金来源渠道及金额，防止资金中断，拖延工期。同时，加大资金使用管理力度，杜绝损失浪费，防止截留、滞留、挪用、贪污等违法行为，确保资金安全、完整、有效。7、推行监理责任制，严把监理关。对于建设项目质量管理要选择具备资质监理单位，签定监理合同，明确规范监理职责与义务，有效运行监理控制制度，对隐蔽工程及其他内容进行全程跟踪监理，完善签证手续，确保工程建设质量；充分发挥工程监理监督力量。8、加大处罚力度，严把审计关。根据《审计法》、《审计法实施条例》等固定资产投资审计相关规定，审计部门对工程项目依法进行概预算审计、竣工决算审计，未经预算审计不准开工，重大项目进行事中审计，财政据此拨付工程进度款；未经决算审计的项目不准进行工程结算，财政也不予全额拨付工程结算款。对于建设项目存
在的超概算、超规模、超计划投资，以及高估冒算，造成的损失浪费等违法违纪，相关部门要按规定严肃处理。由于超概预算现象的存在，如果不及时规范制止，任由其发展，必然导致投资规模扩大，投资速度过快增长，影响地方收支平衡，一定程度上出现通涨现象，给当地消费领域带来冲击，因此，解决超概预算问题不容忽视。（作者：山西省襄垣县审计局 王长青）
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