摘要：政府土地储备制度是现行土地使用管理制度之一，该制度的确立和实施以适应经济社会发展需要、提高土地资源利用率为目标。为保证土地储备机制正常运作，必须保障资金投入、产出循环，故做好土地储备融资至关重要。本文聚焦现实，对我国土地储备融资政策的调整与变革加以分析，并且立足现有融资模式与要求，对土地储备融资模式创新方向和要点予以探索。
关键词：土地储备融资；土地储备政策；融资模式；创新路径
前言：作为一种稳定土地市场、宏观调控土地使用管理的手段，土地储备在政府治理过程中扮演重要角。顺利推进土地储备工作，必须保证土地储备融资可靠性，而从当前情况来看，土地储备融资管理深受政策影响。因此，从实际出发探索我国土地储备融资的政策变革，对把握政策变化、感知市场需求、推动融资模式革新十分必要。
一、我国土地储备融资政策的发展与变革
土地属于发展资源，具有不可再生的特质，在“用一块少一块”的思路指引下，持续提高土地土地储备管理办法
资源开发利用率十分重要。为达到高效利用土地的目标，政府高度重视市场管理，不断加强宏观调控干预土地储备的市场行为，为土地资源依法开发、储备与利用提供了有力支持[1]。从本质上来看，土地储备属于市场行为，随着土地升值，土地收储这一行为的资金需求不断增加，仅依靠地方财政拨款已经无法解决实际问题，所以土地储蓄融资应运而生。在土地储备融资的过程中，需要严格遵守国家政策法规，为了保证市场公平性我国也在不断推动相关政策发展变革。
我国土地储备融资政策变革以提高融资规范性与合理性为主体思路，政策制定的方向和内容与土地储备制度发展密切相关。《关于加强国有土地资产管理的通知》（2001年）以及《土地储备管理办法》（2007年）的颁布为我国土地储备制度框架建设提供了保障。随着制度的实行，各类问题不断暴露，相关部门为此多次开展专项整改行动，在这一过程中，规范土地储备机构业务与资金管理成为重点。《关于加强土地储备与融资管理的通知》的发布明确规定了土地储备贷款期限不得高于5年；2014年发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》、2016年发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》以及2017年印发的《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》对土地储备融资管理标准和方法进行了调整，土地储备地方融资平台职能被彻底剥离，该机构的非预算内资金结构完
全重构，土地储备专项债券成为唯一的资金来源。
为进一步防范重大风险，四部委以及原国土资源部还相继修订出台了《土地储备管理办法》和《土地储备资金财务管理办法》，《土地储备项目预算管理办法(试行)》（2019年）的发布也进一步健全了土地储备融资管理规范。相继颁布的几个管理办法要求实施土地储备资金使用绩效评价，地方财政与自然资源部门需要做好相关绩效目标、绩效评价体系设定。从现实角度来看，土地储备融资模式转变以《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》为界，在其发布后，土储贷款被叫停，举债融资机制改革使得融资客观需求发生了变化，土地储备机构需要以采购服务的名义委托一级土地开发。
二、我国土地储备融资模式的持续优化
结合实践可知，政府垄断、市场运作、“政府+市场”合作开发以及政府主导下的市场运作都是储备土地的传统一级开发方式。为实现有效开发，需要夯实资金支持基础，而且，土地储备制度运行环节既需要保证土地权利的动态流转，更应该强调资金循环使用[2]。基于此，土地储备机构需要以合规合法方式筹措资金，即做好土地储备融资。随着我国土地储备融资政策的持续变革，我国土地储备融资模式也不断转变，对融资模式的发展历程加以
总结可把握我国土地储备融资模式创新的主体思路、方向与路径。
（一）财政拨款方式
在我国，财政拨款是最为原始也是最为常用的土地储备融资模式，具有无偿性、低风险性的特征。不过，在土地储备制度运行过程中，基于财政拨款的土地储备融资模式有着滞后性严重、数量不足以及资金供给压力大的缺陷，市县一级政府作为承担土储财政拨款的单位普遍有着较大的资金压力。通常来说，土地储备机构获得的财政拨款收入较低，在部分地区还有着持续波动的现象。以云南省土地储备中心为例，2023年该部门财政拨款收入总额为95.65万元，其中本年收入与上年转结收入分别为78.97万元和16.68元；与2022年相比，财政拨款收入减少了0.13%，总计1285.14元。但该部门2022年的财政拨款收入高于2021年，增加44.44%总计29.47万元。在土地储备制度运行过程中，财政拨款投入的资金占比相对较低，这种融资方式可起到自主作用但却无法成为融资支柱。
（二）土地储备贷款
前文提到，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》发布后土地储备的银行贷
款融资被叫停，所以这种融资模式只在2016年以前适用，在当下环境中已经不再适用。这种融资方式的本质是银行向土地储备机构发放短期周转贷款，从而为收购整治土地提供资金支持[3]。土地储备机构从银行获得的资金可用于土地收购与整治期间各项费用的支付与缴纳，实质上举借土地储备贷款属于抵押储备土地的行为，这种行为会导致土地资源浪费，更会使得地方政府的债务压力大幅增加，因此这种行为被叫停。
根据以往经验可知，基于银行贷款的土地储备融资模式具有资金充足、融资灵活性高的优势，但在实际运用环节，这种方法与《民法典》相关法律规定相悖，并且有着较为高昂的融资成本和严格的贷款条件。不仅如此，银行贷款融资还有着依赖性强的特点，部分土地储备机构过度依赖银行贷款致使此类融资比例高达90%，严重破坏了融资结构平衡性，这不仅会导致自身发展风险大增，也容易引发银行资金链断裂，对土地市场、金融市场发展都十分不利。
（三）土地经营收入
基于土地经营收入为土地储备运行提供资金支持同样是常用的融资方式，此时储备土地的短期出租收入、临时利用收入以及出让收入都是筹集到的资金，都能为土地储备运行提供
资金支持。但是土地经营收入深受市场供需波动影响，不确定性较强，无法切实保障资金供给稳定性，而且与土地储备运行资金相比，土地经营收入只是杯水车薪，对土地储备辅助作用相对较小。
（四）土储专项债券
土地储备专项债券是举债融资机制改革后土地储备模式创新的结果，这种新的融资模式的运用真正做到了以发行地方政府债券取代银行贷款融资。2016年这种融资形式开始在试点省市实施，2017年起试点范围逐步扩大，时至今日发放地方政府债券已经成为土地储备运行过程中最主要的融资形式。根据现行政策规定，土地储备专项债券的发行额度不得超过地方政府债务限额，地方政府必须严格按照国务院批准的专项债务限额妥善安排债券发行事宜。2017年6月1日试点发行专项债券，2019年9月4日国常会停发土储专项债券。地方政府发行的大部分土地储备专项债券都是5年期债券，少部分为10年期，发行量集中在2018年（5892.80亿元）。
（五）PPP融资模式
从现实角度来看，PPP融资模式是我国土地储备融资模式的一大创新，社会资本进入土地储备融资领域使得融资渠道更为广阔，也让融资灵活性大幅增加。事实上，在这种融资模式下政府不再单打独斗，引入社会资本大大减轻了政府的资金供给压力，二者之间形成了风险与收益共享关系，使得土地储备资金投入充足性、稳定性、高效性都得到了保障。实践中土地储备的PPP融资模式主要分为三大类：其一是政府采购；其二是股权合作；其三是特许经营。
三、我国土地储备融资模式的创新路径
一直以来，我国土地储备融资模式的发展和创新都与土地储备制度以及土地储备融资政策变革密切相关，宏观环境变化以及宏观调控手段革新必然会推动融资模式创新，土地储备贷款被叫停以及土地储备专项债券发行都是最佳证明。自从我国土地储备融资开启PPP模式以后，社会资本的融入力度和深度不断增加，规范社会资本的投资行为也成为融资模式创新重点。当然，在不同的社会环境下我国土地储备融资模式的融资主体也不断转移，关注主体变化同样是做好模式创新的关键点。
现阶段，我国土地储备融资模式创新应该以优化完善融资模式为核心目标。这要求土地储
备融资模式创新充分考量现实需求以及政策导向，密切关注实践问题，不断基于模式创新削减地方政府承担的债务风险，提高土地储备融资质量。一方面，可以大力构建土地储备资产证券化模式。此时，可以基于土地开发资金信托以及土地储备资金信托为土地储备融资提供保障。实质上，土地储备资产证券化是将土地储备资产转化为可以流通转让的证券，并在此基础上进行对外融资；在土地储备融资环节，土地储备机构可委托信托公司设立信托计划，并通过向受益人发行资产支持证券达到筹资目的。土地储备资金信托模式下，信托公司接受土地储备机构委托，这一过程中实现了储备土地未来出让收益权的转移，被委托者可基于这些未来收益进行担保，并对外发行信托计划，待获得资金后用于开发储备土地。这种融资方式能够满足土地储备运行的资金供给需求。但从实践角度来看这种资金募集方式违反了《民法典(物权编)》基本原则，该模式下作为担保基础的储备土地收益权本质上不属于法定物权，不应该被视为基础资产，所以此类融资方式存在较大风险性。
另一方面，可以深化落实土地储备股权融资模式。在土地储备融资多元化发展思路的指引下，土地权益置换融资、土地储备资产“售后回租”“片区收储+综合开发（+滚动开发）”以及股权融资等新型融资方式都备受关注。其中，公司制开放式私募股权土地储备股权基金最
受青睐，基于这一模式向社会投资者进行定向募资，能够解决土地储备市场化融资风险性过高的问题。在私募股权基金中，土地储备机构属于普通合伙人，而投资主体则属于有限合伙人，合伙人之间分工明确、各担风险，达到保障投入、弱化风险目的[4]。但从责任角度来看，土地储备机构若承担普通合伙人的无限连带责任，将不符合其自身公益性性质，破坏公民对其的信任。
此外，还可以通过“做地”模式转移土地储备成本承担主体。杭州市、广州市相继出台的做地指导政策及工作方案为减轻土地收储财政压力提供了创新模式，也是对PPP融资模式的借鉴利用。在做地政策框架体系下，市区两级做地主体（多为市区属国企）通过自筹资金开展土地收储补偿安置、土地平整等前期开发工作，将生地做成熟地后再交予土地储备机构收储，待土地出让形成收入后再返回土地开发成本及一定的收益给做地主体。这一模式强化了土储力量，突破规模效应瓶颈，前期开发利用阶段由做地主体负责地块开发整理资金的筹措，剥离了土地储备机构收储融资债务风险，缓减了政府财政压力。
结束语：综上所述，实施土地储备制度能够促进土地资源高效利用，而做好融资工作则是保障该制度顺利实施的必要前提。我国土地储备制度改革使得土地储备职能与融资方式更
为规范，土地储备融资新政出台为进一步满足政府合理融资需求、推动融资模式创新提供了有力支持。实践中，我国应该对现行土储融资方式进行改进，尝试以“做地”模式为主线，融合其他融资方式，深化土地储备融资模式创新。
参考文献：
[1]宁秋英.市场经济环境下我国土地储备融资制度改革与新模式推进[J].中国市场,2022(36):42-44.
[2]姚伟.城市更新背景下上海土地储备政策执行过程分析——基于史密斯政策执行过程模型[J].上海国土资源,2022,43(02):121-125.
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