施玉麒
【摘 要】土地储备是政府为筹集城市建设资金和加强宏观调控,主动进行的制度创新。上海土地储备制度在探索实践中完成了从＂市场主导＂模式向＂政府主导、市场运作＂模式的过渡,而全市开展的土地储备规划和计划编制则在引领城市发展、规范土地市场运作、提升土地调控能力方面发挥了重要作用。为加强土地储备制度落实,需在政策、资金、计划、市场、规划等方面进一步完善工作机制。%The Shanghai profitable land reserve system is a local government scheme that generates funds for construction and the strengthening of major planning projects and innovations.It plays an important role in the public acquisition of private land,land ownership transition,land reserve planning and city development,the traditional land market and its behavior,and improving and controlling land adjustments.In order to strengthen the land reserve system to fulfill its policies,there must be consideration of smaller issues,such as financing,planning,and marketing.
【期刊名称】《上海国土资源》
【年(卷),期】2012(033)001
【总页数】5页(P15-19)
【关键词】土地储备;制度创新;储备模式;机制完善
【作 者】施玉麒
【作者单位】上海市地质调查研究院,上海200072／上海市土地调查规划院,上海200072
【正文语种】中 文
【中图分类】F293.2
土地储备是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、征购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。
土地储备制度作为我国土地使用制度改革的一项创新，是在各级政府针对城市化、工业化进程中土地市场失灵现象而采取的积极干预市场的一种重要手段，是地方政府为解决土地管理过程中的重点、难点问题而主动进行制度创新的产物。这一制度的诞生，对我国土地交易市场、房地产开发市场以及城市整体规划建设都产生了重大影响。
1 土地储备制度的国内外经验
1.1 国外经验借鉴
土地储备制度最早源于1896年的荷兰，瑞典在20世纪初期也开展了土地储备工作，之后欧美国家都实行了土地储备制度[1]。经过多年发展，这些国家的土地储备制度已形成了较为成熟的运行模式。其中以瑞典、荷兰、法国为典型。
在瑞典，首先将城市或周边地区土地纳入市场，并购入有发展潜力的土地；当土地被整理成熟后，就将其并入城市范围，并根据土地的可开发性，在法律允许和城市规划限制的范围内将土地出售、出租或者直接用于开发。但由于城市和周边地区各自独立的行政管理体制，到后期土地收购的难度越来越大。而由于储备的大量土地都是在郊区，这些储备的土土地储备管理办法
地成为城镇建设的基础，推动了城市化进程。瑞典的土地储备制度经过多年发展，为广大的城市居民创造了高质量的居住环境，有效控制了土地价格的上涨速度，并且储备了足够平衡市场的土地，对土地市场的规范发展起到了有效的调节作用。
荷兰土地储备制度的运行机构是各个自治区的土地开发公司，这些公司平均每年收购11000英亩（约44.52km2）土地，每年开发和处置的土地数量约为11000英亩（约44.52km2），其中50%用于基础设施和公共事业。荷兰收购土地的数量是根据城市开发处置土地的需要来制定，因此土地储备制度也非常成功，为广大市民提供了优质住房，并推动了城市发展、土地市场有序运作和整个社会福利的提高。
法国与瑞典、荷兰的情况截然不同，其土地储备制度建立在土地私有产权制度之上，为私有产权系统上的土地储备制度。法国土地储备制度的运行思路是：通过区域划定，特别是优先发展区的划定来推行土地储备制度，即任何规划中的发展都需要选取一个特定的区域。如果这些特定区域设计成优先发展区，国家和地方即向该区投资用于基础设施建设，并且该区域的土地价格应该被公众优先购买权和购买行为控制。其中需要把握两个最基本要素：优先购买权和足够的资金保障。法国城市土地储备制度的成功之处正是在于划定不
同的区划，使得能通过优先购买权的行使，取得公共土地以控制未来城市的发展，并成功地抑制了土地投机。
美国是基于多元化土地所有制下“积极不干预”的土地利用制度，实行在规划指引下有计划、有选择的超前土地储备，在高新技术、完备信息技术支持下，按照“省慎商业”的原则确定土地储备范围，并配备相适应的政策法规、金融和组织体系。
1.2 国内经验借鉴
自国土资源部《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）颁布实施后，国内的土地储备规划工作近几年在全国广泛开展。但由于该文件并未在规划的目标、依据、期限、内容、实施保障等方面提出强制性要求或详细的指导意见，各地土地储备规划编制深浅不一，在规划管理上也各有不同。
广州市于2004～2005年完成了《广州市经营性土地储备规划》，其中包括全市总体储备规划、近期储备规划和年度储备计划等内容，在2005和2006年还先后开展了轨道交通沿线、白云湖周边等重点地区的近期土地储备规划工作。广州市经营性土地储备规划的特点：一
是经营性土地储备规划与城市规划紧密结合，实现了政府土地经营和城市空间布局优化的双赢；二是加大了对机场、火车站、大学城周边、沿江沿线等土地储备规划的研究，强调建设项目在土地储备规划中的引导性；三是政府重视土地储备规划编制工作。
武汉市于1999年11月18日挂牌成立“武汉市土地储备供应中心”，采取“市场运作＋政府主导”的运行管理方式，将土地储备制度与土地交易许可制度相结合，既充分发挥市场作用，又加强政府引导[2]。武汉市的土地储备特点：一是坚持走宏观调控市场之路，实现由盘活存量土地向调控市场、保证土地供应转变；二是引导城市空间拓展，促进城市功能提升，保证城市重点建设工程；三是重视土地储备的经济、社会、生态综合效益；四是在规划中重视对储备规模的控制和年度分解，强调储备成本和收益的预测，以保证经济效益。
南京市早在2003年就由南京市规划局会同南京市国土资源局编制完成了《南京市土地储备规划(2003～2007)》，在2008年又完成了《南京市市区土地储备规划》，同时还编制了《南京市市区轨道交通土地储备规划》以及《南京市市区旅游资源土地储备规划》。南京土地储备主体包括市土地储备中心和土地储备分中心，充分发挥了政府在经营城市土地资源中的调控作用。南京市土地储备规划的特点：一是强调远期规划与近期规划相结合，200
8年编制的土地储备规划近期至2010年、远期至2020年；二是将城市进行功能分区，合理进行空间布局，重点加强绕越公路环江南片区域及江北新市区的城市化与城市现代化建设；三是强调重点基础设施项目如高速公路、机场、轨道线路以及港区建设的引导作用；四是围绕重大战略举措，土地储备规划为“五个中心”和“跨江发展”战略的实施做好超前的空间资源准备。
2 上海市经营性土地储备运行现状
2.1 土地储备运作模式
由土地储备的概念可以看出，土地储备机制就是在法律规范下土地使用权的调节转换机制。一般来说，土地储备包括土地征购、土地开发和土地供应等一系列工作[3]。土地征购是通过征用集体土地、收回闲置土地、调整不合理配置用地和土地置换等行为取得土地使用权；土地开发是通过统一规划、统一拆迁和统一开发等方式对所征购土地进行的整理与开发；土地供应则是根据社会发展、城市规划和供地计划而向社会公告、开展招商活动、建立土地招拍挂制度等。
上海市于1996年在全国率先组建土地储备机构——上海市土地发展中心；2002年，上海市人民政府批准成立上海地产集团公司，合并了土地发展中心，作为市政府土地储备的运作载体，与上海市土地储备中心两块牌子、两个独立法人、一套班子管理运作，上海市的土地储备发展进入一个新阶段；2004年《上海市土地储备办法》出台，标志着上海土地储备制度正式建立。
目前土地储备的运作模式一般有三种：市场主导型、政府主导型以及政府与市场结合型[4]。早期的上海市土地储备实行市场主导型模式，《上海市土地储备办法》颁布实施后，逐渐转变为“政府主导、市场运作”模式，并且按照“联合、联手、分责、共享”的原则，建立了市、区合作的土地储备工作机制，旨在增强政府对土地供给的宏观调控，盘活土地存量，规范土地市场，确保政府对土地的增值收益。运作流程如图1所示。
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