邮政研究
Studies  on  Posts
第37卷第1期2021年1月
Vol. 37 No. 1Jan. 2021
DOI ： 10.j.2021.01.07.05
《刑法》与《邮政法》视域下的“国家机关公文”
----兼论身份证寄递由邮政企业专营
张耿怀1，刘永秋2
（1.中国邮政集团有限公司，北京100808；
2.中国政法大学研究生院，北京100088 ）
摘 要：针对《邮政法》第55条所规定的"国家机关公文”的范围及其与“证件”之
间关系的争议，有学者从《刑法》第280条关于妨害国家机关公文、证件、印章罪名的
规定中进行阐释。鉴于两部法律所调整对象、基本原则、立法目的等方面的差异，将《刑 法》中的“国家机关公文”和“证件”区分的解释直接挪用到《邮政法》并不合适。根
据《刑法》有关公文和证件罪名的规定和罪刑法定原则，《刑法》第280条中的“国家 机关公文”应作限缩解释。但是，从《邮政法》对国家机关公文寄递规定的立法目的和 邮政专营制度要求看，该法中“国家机关公文”应当从宽解释。由此身份证也属于国家 机关公文，应由邮政企业专营。
关键词：国家机关公文；身份证；刑法；邮政法；邮政专营
中图分类号：F61 文献标识码：A
随着2009年《中华人民共和国邮政法》（以 下简称《邮政法》）修订实施，邮政企业专营范围 引发广泛关注。其中，人们对《邮政法》第55条
规定的"快递企业不得经营由邮政企业专营的信件 寄递业务，不得寄递国家机关公文”中的“国家机
关公文”的理解产生了较大分歧，进而又延伸出身
份证寄递是否由邮政企业专营的讨论。有学者从《中
华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第280 条“伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章
罪”“伪造、变造、买卖身份证件罪”的罪名角度 出发，认为既然《刑法》将国家机关公文和证件进
行区分，并作出了列举规定，便意味着二者是不同
的事物，因此主张身份证不适用国家机关公文的寄
递规定，不属于邮政企业专营范围。
针对出现在《刑法》和《邮政法》两个不同部
门法中的“国家机关公文” 一词，在概念或者范围
上是否完全相同？理论上，同一词语在不同部门法
中作出不同的解释是可能的，除了词语本身具有模 糊性导致有不同的理解之外，特定部门法规范体系
和立法目的也是影响概念内涵的重要因素。在“国
家机关公文”界定上，单纯的词义“平移”是否能
够解决法律执行和适用问题，尤其是在国家机关公
文寄递还关系到公权力行使背景下，笔者认为有必
要分别展开对《刑法》和《邮政法》相关条款中“国
作者简介：张耿怀（1964〜），男，福建安溪人，高级经济师，主要从事企业法治、邮政发展战略和经营管理研究；刘
永秋（1989 ~），女，山东临沂人，博士，主要从事市场监管法治研究。
收稿日期：2020-11-30
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第1期邮政研究第37卷
家机关公文”的解读，从概念和范围上进行比较，进而回应身份证寄递是否由邮政企业专营的问题。
1《刑法》中的“国家机关公文”与“证件”
《刑法》中涉及“国家机关公文”“证件”的规定主要在第280条，其中第280条第1款规定了“伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪”和“盗窃、抢夺、毁灭国家机关公文、证件、印章罪”，第3款规定了“伪造、变造、买卖身份证件罪”。从规定可知，该条文分别出现了"国家机关公文”“证件”和“身份证件”，是相关学者观点主张的主要依据。
1.1《刑法》中的"国家机关公文”应作限缩解释
针对《刑法》第280条第1款中的“公文”“证件”和“印章”的理解，官方和学者的理解并没有较大的差异，比较普遍的观点如：“公文”是指国家机关在其职权范围内，以其名义制作的用以指示工作、处理问题或者联系事务的各种书面文件，如决定、命令、决议、指示、通知、报告、请示、信函、电文等；“证件”是指国家机关制作颁发的用以证明身份、权利义务关系或者有关事实的凭证，主要包括证件、证书；“印章”是指刻有国家机关组织名称的公章或者某种特殊用途的专用章。可以看出，针对“公文”的解释采纳了与一些党政机关制定的公文处理办法中相一致的定义，主要是国家机关之间处理公务，以机关名义按照本系统公文法所规定的机关公文。加之与第二款“证件”并列，表明以国家名义向公民或者其他组织颁发的各类证明文件，不属于此条款中的国家机关公文罪的犯罪对象。根据罪行法定原则，此处的公文种类应是严格限制在相关国家机关公文处理办法规定的种类（不少国家机关制定了专门的公文管理办法），除非法律作出新的规定，比如1998年全国人大常委会制定《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》，其中就买卖伪造、变造的海关签发的报关单、进口证明、外汇管理部门核准件等凭证和单
据或者国家机关的其他公文、证件、印章的行为，规定依照刑法第280条的规定定罪处罚。
另外，该条款中公文的制定主体之“国家机关”并不是广义上使用。刑法关于“国家机关”的理解
包括广义、狭义和折衷三种，广义上的国家机关除了宪法第三章“国家机构”明确列举的类型外，还包括中国共产党的各级机关、政协机关、人民团体以及具有公权力行使职能的企事业单位，但是从1997年修改看，1979年《刑法》第160条规定的“伪造、变造或者盗窃、抢夺、毁灭企业、事业单位、
人民团体的公文、证件”的行为，不再作为刑法调整的内容，故此处的“国家机关”并不是广义上的，鉴于中国共产党的各级机关和政协机关也是公文的主要制定主体，这里的“国家机关”可以视为意义上。但是还需注意，就狭义上的国家机关（宪法规定的国家机关）来说，它们所产生的公文也不一定属于该条妨害国家机关公文罪的调整范围。这是因为我国《刑法》将与公文书伪造相关的罪名分散在不同章节，除了第280条外，还有伪造、变造、转让金融机构经营许可证、批准文件罪，伪造、变造、买卖武装部队公文、证件、印章罪，提供伪造、变造的出入境证件罪，动植物检疫徇私舞弊罪等，犯罪主体在这些方面实施的侵害公文的行为并不以妨害国家机关公文罪的罪名处理。从这一点看，《刑法》第280条中的“国家机关公文”还排除了一部分宪法上的国家机关所制定的公文。
综上，《刑法》第280条中“国家机关公文”
一词，从制定主体和类型上都是明显限缩的。实践中，罪刑法定原则又决定了在定罪过程中需要尽可能地将其限制在相对狭义的范围使用，才符合立法目的。
1.2"证件”和"国家机关公文”并行列举的逻
辑
《刑法》第280条第1款对国家机关公文、证件和印章进行区分的同时，又置于同一条款中，并处以相同刑罚。一方面，从立法者角度，对国家机关公文、证件、印章实施的伪造、变造、买卖或者盗窃、抢夺、毁灭的行为所针对的犯罪客体相同，
公文、证件和印章是国家意志的象征，对它们的侵害阻碍了国家机关正常管理活动，破坏国家信誉，
宜接影响国家机关职权的行使。其中，国家机关公文和证件都是国家机关在公务活动中形成的文件资料，是国家机关表达国家意志，处理国家公务的载体或者工具。对此有学者认为，公文与证件都是表达一定意思与观念的文书，将两者进行区分没有实28
第1期张耿怀等：《刑法》与《邮政法》视域下的"国家机关公文”第37卷
际意义。对此，一些国家的刑法针对文书的犯罪进行了集中规定，称为伪造文书罪，其中犯罪对象包括
了公文和证件。无论如何，犯罪客体和法益上的同一性是立法者将其放置在同一条款并规定相同处罚的重要原因。另一方面，刑法罪名的设置具有很强的现实针对性，鉴于国家机关公文可能引起的争议或者不确定性，将其与证件、印章分开列举可以更加合理地界定犯罪对象，尤其是针对其中一种对象的侵犯可能还会牵涉另外两种，分别列举的方式容易区分犯罪行为和定罪量刑，避免将社会危害性不大的行为纳入刑法惩罚范围，这也是刑法的谦抑性要求表现。
《刑法》第280条第3款关于身份证件的罪名较容易理解。身份证件也是国家机关证件，行政管理中产生了一类具有身份证明效力的证件，刑法根据相关行为对证件管理制度的社会危害性单独作出了规定。随着居民身份证管理制度的推行，1997年《刑法》修订将“伪造、变造居民身份证罪”单独作出了规定。之后由于针对护照、社会保障卡和驾驶证等实施的违法行为的增多，2015年《刑法修正案（九）》进一步将其他可以证明身份的证件纳入进来，如居民身份证、护照、社会保障卡、驾驶证等。现行规定表明《刑法》第280条第1款的证件犯罪排除了依法可以用于证明身份的上述证件。这一点也可以反映出第1款中“国家机关证件”在外延上的限缩。
罪名的增减和变更根据社会发展情况决定，其变动更新意味着对涉及犯罪行为或者犯罪对象的词语的解释，不可避免地会发生变化，乃至与其他部门法对此理解上存在差异。
2《邮政法》中的“国家机关公文”
《邮政法》第55条规定：“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文。”那么，该条款和上述《刑法》中的"国家机关公文”在概念内涵和范围上是否等同，邮政业务中国家机关公文采取何种范围的解释，需要从邮政专营和立法目的角度进行理解。
2.1“国家机关公文”由邮政企业专营的原因
邮政专营是指国家法律赋予邮政企业独自承担经营一定范围内的寄递业务，任何其他单位和个
人都不得经营。邮政专营在各国普遍存在，也是我国邮政法一直确认的内容，现行《邮政法》总则第5条规定：“国务院规定范围内的信件寄递业务，
由邮政企业专营”，此为《邮政法》对专营制度的原则性规定。国家机关公文寄递规定是第六章'‘快递业务”中的内容，此处是从排除的角度和单独例举更细致方面对邮政专营的侧面强调。
快递企业不得寄递国家机关公文，是2009年《邮政法》修订增加的表述。为何《邮政法》单独对快递企业就国家机关公文寄递作出禁止性规定？
实际上，国家机关公文由邮政企业专营是邮政立法一直强调的内容。1986年《邮政法》第8条规定T“信件和其他具有信件性质的物品的寄递业务由邮政企业专营，但是国务院另有规定的除外。”为此1990年《邮政法实施细则》第四条规定：“未经邮政企业委托，任何单位或者个人不得经营信函、明信片或者其
他具有信件性质的物品的寄递业务。
但国务院另有规定的除外。信函是指以套封形式传递的缄封的信息的载体。其他具有信件性质的物品是指以符号、图像、音响等方式传递的信息的载体。
具体内容由邮电部规定。”其中，关于信函的内容, 1996年原邮电部发布的《关于“信件和其他具有信件性质的物品”具体内容的规定的通告》中规定,
“信函是指以套封形式传递的缄封的信息的载体，
具体内容包括：书信，各类文件，各类单据、证件，各类通知，有价证券。”从这一点来看，国家机关公文属于各类文件，一直是邮政专营的范围。修订后的《邮政法》将邮政企业专营的信件寄递业务授予国务院规定，但是对国家机关公文寄递采取了直接单列明确规定，从而保证之后的立法保持了该寄递要求，可见国家机关公文在邮政业务中的特殊性。
从立法目的看，国家机关公文由邮政企业专营是由其自身性质决定的。国家机关公文是国家公务管理活动的重要载体，承担着特殊的政治功能、社会管理职责和其他任务，其中一些还含有国家秘密信息，关系着国家机关的正常运转、政令的畅通执行以及国家的安全稳定。因此，出于维护国家政治秩序和安全的考虑，国家机关公文的寄递应当有_定的特殊要求，以确保其及时、安全、保密。对于国家机关公文寄递来说，安全性和保密性是至关重29
第1期邮政研究第37卷
要的要求，为此特别规定由邮政企业专营。
2.2《邮政法》中"国家机关公文”应当从宽解释
上述提到保证国家机关公文在寄递中的安全性问题，那么，《邮政法》中的“国家机关公文”又该作何理解？官方层面作出了一些阐释，例如认为是以国家机关名义制作的处理公务的各类文书。这一定义与《刑法》中的解读有差别，但可能还不易理解。实践中，为了确保国家机关公文寄递规定得以落实，作为邮政行业监管机构的国家邮政局发布了多项通知，了解这些规定也有利于对立法目的的理解。
2012年国家邮政局发布《关于切实加强国家机关公文寄递管理的通知》（国邮发（2012）204号）提到：“邮政企业以外的经营快递业务的企业（以下简称“快递企业”）不得寄递国家机关公文。国家机关公文的范围参照《党政机关公文处理工作条例》确定，但不宜直接援引作为执法依据。”从时间上看，该规定的出台紧随2012年中共中央办公厅、国务院办公厅制定的《党政机关公文处理工作条例》，但由于该条例只规定了中国共产党的机关和国家行政机关的公文处理规范，不能满足《邮政法》的要求。因此也指明上述条例作为参照，不能直接援引作为执法依据。
2015年国家邮政局发布《关于进一步加强国家机关公文寄递管理的通知》（国邮发（2015）1号），文
中认为，"国家机关公文是指国家机关在公务活动中，按照特定的体式、经过一定的处理程序形成，用以联系事务、指导工作、处理问题的书面材料，是国家机关依法履行职责、处理公务活动的重要工具。”同时强调“从主体、内容、形式等多方面综合认定涉案材料是否属于国家机关公文。主体方面，制作主体包括各级中国共产党和民主党派的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、军事机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照《公务员法》管理的事业单位；内容方面，仅限国家机关基于联系事务、指导工作、处理问题等公务活动而制作的书面材料；形式方面，一般具有特定的文体与格式，加盖国家机关公章。寄件人不限于国家机关公文的制作主体，有关单位和个人均可作为寄件人。国家机关公文的复印
件，在寄递管理上与原件具有同等地位。”该通知中，"国家机关"的概念是从广义来讲的，这一点不同于《刑法》。此外还要求从多个方面综合认定，包括内容和形式，体现了对国家机关公文认定应摆脱形式主义思维，把握公文实质的要求。
2017年国家邮政局发布《关于重申国家机关公文寄递管理有关工作要求的通知》（局监传（2017）
22号），提出了国家机关公文既包括国家机关内部、上下级之间和国家机关相互之间的公文，也包括国家机关因履行公务向公民、法人或者其他组织出具的公文。因处理诉讼、行政复议、政务公开申请、
举报、申诉等活动制作的需要送达当事人的，也属于国家机关公文。该通知进一步突破了《党政机关公
文处理条例》所列举的公文种类，并且要求国家机关针对公民、法人或者其他组织就具体事务处理形成的文件也纳入其中，进一步保障了国家机关公文寄递的安全。
理论上，为了保证立法目的的实现，确保国家机关公文的安全性和保密性，有必要尽可能的将国家机关在公务活动中产生的文件通过邮政专营的方式寄递。实务中，国家邮政行业监管机构不断强调例举国家机关公文在邮政业务领域的具体范围。由此可见，《邮政法》中的国家机关公文应采取宽泛的解释才能满足立法目的的要求。
鉴于此，《邮政法》第55条中的“国家机关公文”
可以理解为国家机关（包括具有国家公权力行使职能的单位）在公务活动中作出的各类文书。第一，
从作出主体上，是广义上的国家机关，除了宪法列举的国家机关，还包括政党机关，如中国共产党和民主党派的机关，以及具有国家公权力行使职能的工会、共青团、妇联等人民团体和参照《公务员法》管理的事业单位等。第二，公务活动不限于国家机关的日常工作所产生的各类文件，还有因行使各类职权中所产生的，向公民、法人和其他组织制发的公文、证件等。第三，从形式上，不局限于具有特定名称或者格式的文本，还包括因实践需要制作的文件。因此，在邮政业务领域，针对国家机关公文的界定，应尽可能的从最大范围保护国家利益和公共利益的角度，将国家机关（包括具有国家公权力行使职能的单位）所产生的各类文件实施邮政专营的角度出发进行理解和把握。
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3身份证寄递由邮政企业专营具有法律依据按照上文对《邮政法》“国家机关公文”的界定，身份证属于国家机关公务活动所产生的文书，即属于国家机关公文。制发身份证是公安机关的一项职责，属于行政确认的具体行政行为。以居民身份证为例，它是公安机关基于公民提出的身份确认申请，经过审査而决定作出颁发身份证明的具体行政行为。主体上，公安机关符合国家机关的要求；内容上，是公安机关实施户政管理公务活动所产生的一种文字材料，制发身份证是公安机关的法定职责；形式上，具有特定的文体和格式，记载了公民的姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片、指纹信息、证件的有效期和签发机关等信息。因此，身份证作为国家机关公文，由邮政企业专营是具有法律依据的。
与此同时，通过邮政寄递身份证也是行政机关依法履行职权的必然体现。这是因为行政确认的程序主要包括确认的提出、审査、颁发确认证件，颁发环节是行政确认的_项程序，实践中除了直接送达，还涉及邮寄送达。理论上，如果行政机关既不直接送达又不采用邮政寄递，可能会导致行政确认具体行政行为存在程序违法，甚至无效的后果。司法实践中，法院针对行政机关以快递寄递行政确认书的情形，认定为程序违法的案例，例如在“青岛腾泽包装有限公司、青岛市即墨区人力资源和社会保障局劳动和社会
保障行政管理（劳动、社会保障）二审行政判决书（〔2019〕鲁02行终539号）”和“怀仁县奕佳陶瓷有限公司行政确认二审行政裁定书（〔2019〕晋06行终15号）"中，法院认为对人社部门通过快递的方式寄递工伤认定决定书的行为，不符合《邮政法》第55条规定，确认程序违法或者不当。因此，规范身份证寄递也是公安机关依法履行职权的保证。
4结语
邮政专营制度有利于国家机关公文管理秩序的维护，是保证国家信息传递安全的重要保障。鉴于《邮政法》和《刑法》两部法律所调整对象、基本原则、立法目的等方面的差异，《邮政法》关于国家机关公文寄递的要求并不能简单套用《刑法》
夜星快递将于2021年
平均提价4.9%
为应对市场变化和新冠病毒大流行的影〕响，总部位于德国的夜间投递公司夜星快递将
于2021年平均提价4.9%.
禁止寄递物品管理规定
调价将于2021年上半年实施。公司强调，由于德国不同地区的成本结构存在差异，因此
各地区的价格涨幅可能不同。
夜星快递董事总经理解释说，公司的目标■-是不断提高质量，以更好地满足客户需求。此■：次调价有助于公司进_步加强基础设施建设，::
进_步改善服务和运输质量，确保为客户提供::］一流的解决方案。
同时，夜星快递正在尽其所能，应对新冠:: :：肺炎疫情带来的特殊挑战。整体经济的下滑及
:：其深远影响会波及到公司发展。公司的许多客:：户来自汽车行业，其他行业也在亏损中挣扎。
公司的最终目标是继续保护公司的员工，〕让他们顺利渡过这次难关。这就需要更广泛、
更严格的卫生措施和额外的人员部署。
（贾润新译）1—I1—I1—I1—I1—I1—I1—I1I—I1—III—II—II—I
相关规定。国家邮政监管机构对“国家机关公文”
的多次重申，表明了实践中国家机关公文违法寄递存在危害国家政权的潜在风险和对法治秩序的扰乱。应当看到，对《邮政法》中“国家机关公文”
作出合理的解释，不仅有利于规范国家机关行使职权，保障国家信息安全，维护社会公共利益，也有利于公民通信权利的保护。身份证寄递业务属于邮政企业专营业务范围之内。
参考文献
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人民共和国刑法释义及实用指南［G］.北京：中国民主法制出版社，2016
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