第３９卷第２期
兰州文理学院学报(社会科学版)
V o l ．３９,N o ．２２０２３年３月
J o u r n a l o fL a n z h o uU n i v e r s i t y o
fA r t s a n dS c i e n c e (S o c i a l S c i e n c e s )M a r ．２０２３
ʌ收稿日期ɔ２０２３Ｇ０１Ｇ１８ʌ基金项目ɔ湖南省哲学社会科学基金项目 湖南省文化产业融入一带一路的政策与法律问题研究 (Z ２０１８０９２９００３０００２
)ʌ作者简介ɔ王雨烟(１９９９－)
王雨烟
(中南大学法学院，湖南长沙㊀４０００１２
)ʌ摘
要ɔ以宅基地入股合作社既能助农户增收，又能整合农村闲置资源.但目前该举措尚面临宅基地价
值评估不合理㊁合作社在经营中违规流转宅基地㊁合作社盈利不佳时农户收益无法保障㊁合作社破产时农户有失地风险等问题.为推进农村闲置宅基地入股合作社，建议从宅基地信息完善㊁评估队伍建设㊁评估机构监管三方面入手提高宅基地评估工作的精准性；设立多元主体联动的监督机制以监管合作社的经营行为；促使政府㊁合作社㊁农户协同发力以抵御经营收益风险；充分利用合理限制宅基地入股期限和保险制度等方式构筑农户失地风险防范屏障.ʌ关
键
词ɔ闲置宅基地；入股；合作社
ʌ中图分类号ɔC ９１２．８２㊀㊀ʌ文献标识码ɔA㊀㊀ʌ文章编号ɔ２０９５Ｇ７００９(２０２３)０２Ｇ００８２Ｇ０７
O n I n s t i t u t i o n a l C o n s t r u c t i o no fR u r a l I d l eH o m e s t e a dE q u i t y C o o p
e r a t i v e s WA N G Y u Ｇy
a n (S c h o o l o f L a w ,C e n t r a lS o u t hU n i v e r s i t y ,C h a n g
s h a ４０００１２,C h i n a )A b s t r a c t :J o i n t Ｇs t o c kc o o p e r a t i v e sw i t hh o m e s t e a d c a nn o t o n l y h e l p f a r m e r s i n c r e a s e i n c o m e ,b u t a l s o i n t e g
r a t e r u r a l i d l e r e s o u r c e s ．H o w e v e r ,a t p r e s e n t ,t h em e a s u r e s t i l l f a c e s s u c h p r o b l e m s a s u n r e a s o n a b l e e v a l u a t i o n o f t h e v a l u e o f t h e r e s i Ｇd e n t i a l b a s e ,i l l e g a l t r a n s f e r o f r e s i d e n t i a l l a n d i n t h e o p e r a t i o n o f t h e c o o p e r a t i v e ,t h e i n a b i l i t y
t o g u a r a n t e e t h e i n c o m e o f f a r m e r sw h e n t h e c o o p e r a t i v e i sn o t p r o f i t a b l e ,a n d t h e r i s ko f f a r m e r s l o s i n g l a n dw h e n t h e c o o p e r a t i v e i sb a n k r u p
t ．I n o r d e r t o p r o m o t e t h e r u r a l i d l e h o m e s t e a d e q u i t y c o o p e r a t i v e s ,i t i s s u g g e s t e d t o i m p r o v e t h e a c c u r a c y o
f h o m e s t e a d e v a l u Ｇa t i o n f r o mt h r e e a s p e c t s :t h e i m p r o v e m e n t o f h o m e s t e a d i n f o r m a t i o n ,t h e c o n s t r u c t i o no f e v a l u a t i o n t e a m s ,a n d t h e s u Ｇp e r v i s i o no f e v a l u a t i o n i n s t i t u t i o n s ,t o e s t a b l i s h a s u p e r v i s i o nm e c h a n i s m w i t hm u l t i p l e s u b j e c t s t o s u p e r v i s e t h e o p
e r a t i o n o
f c o o p e r a t i v e s ,t o p r o m o t e t h e
g o v e r n m e n t ,c o o p e r a t i v e s a n d f a r m e r s t ow o r k t o g e t
h e r t o r e s
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s t e mt o b u i l dab a r r i e r a g a i n s t t h e r i s ko f f a r m e r s l a n d l o s s ．K e y w
o r d s :i d l eh o m e s t e a d ;s h a r e ;c o o p e r a t i v e ㊀㊀近些年来,
我国大量农民开始由农村向城市迁移，由此，农村地区空置了大面积的宅基地，这既造成了农村土地资源的浪费，致使村庄建设用地和乡村产业发展用地无法得到充分保障，又极
大地影响了农民财产性权利的实现[
１]
.探寻合适的途径盘活利用这些闲置宅基地，既能够优化我国农村地区的土地资源规划和配置，又能够保障农民的宅基地收益权，促使其收入来源途径多样化.但到底应当采取何种方式使宅基地得以有效
盘活利用?笔者认为，开拓闲置宅基地入股合作社的新途径，能够有效解决当前难题.
一㊁农村闲置宅基地入股合作社概述以宅基地入股合作社对宅基地进行盘活利用需围绕 缘何以宅基地入股合作社 能否以宅基地入股合作社 如何以宅基地入股合作社 三方面的问题进行阐述和分析，这不仅可以为宅基地入股合作社的实践样态提供理论支撑，更能为宅
基地入股合作社的现存问题探析构建战略基点.
(一)缘何以宅基地入股合作社：以农民权益
保护为视角
当前，我国正处于 破解城乡二元结构 的重
要转型阶段，随着城市化进程的推进，我国大量农
民 弃地离村㊁迁居城市 ，由此导致农村地区出现
了大片闲置宅基地[２].在乡村振兴的大背景之下，盘活利用农村闲置宅基地显然已成为了优化
农村人地资源配置㊁助力农民财产增收的重要抓
手.但 国以民为本 ，要想充分发挥农村闲置宅
基地盘活利用的改革优势，必须积极调动农民的
主动性，鼓励农民参与改革㊁投身改革㊁为改革发
力.因此，在实践中，必须始终坚持 保障农民基
本权益㊁满足农民发展需求 的战略目标，保证农
民真正获益得利[３].而以宅基地入股合作社，能够有效达到闲置宅基地盘活利用这一改革进程中的农民权益保护和宅基地多功能属性实现的根本目的.
越来越多的农民以期寻恰当的途径拟将闲
置宅基地这类 沉睡资源 转化为 财产源动力 ,
从而满足自身的投资需求㊁实现家庭财产的额外
增收.但农民作为法律和土地交易等领域的非专
业人士，拟凭一己之力寻投资主体并与其交易
谈判，必将使得自身在整个洽谈协商的过程中处
于弱势地位，最终可能导致其宅基地转让成本过
高㊁经济权益得不到充分的实现和保障.此时，合
作社可以承担起农民和社会主体 交流沟通 的 中间人 身份，为双方提供一个交易的平台，尤其是降低农民一方的宅基地交易难度和风险，提升农民宅基地的安全保障系数，实现农民宅基地的经济权能.且相对于农民单独投资来说，由合作社对农民宅基地进行统一收储和集中规划，其产业发展空间更宽㊁更广，获取资金和项目的渠道也更多，显然更利于发掘农民宅基地创收新途径㊁实现农民宅基地经济价值的长远变现.由此可知，合作社的存在和发展是符合国家长远规划的，其经营入市是长期而稳定的.若能以入股合作社的方式对宅基地进行盘活利用，显然能有效保障农民对宅基地权利享有的性㊁维稳宅基地的居住保障权能，避免宅基地 去而不返 ㊁农民永久失地.当前，我国部分地区已开始先行探索 入股合作社的闲置资源盘活模式 ，并取得显著成效.以元谋县新康村为例，其积极探索 农户＋合作社＋企业 的模式用以发展当地蜜柚产业种植，最终既实现了农户持续㊁稳定㊁安全增收，又盘活了村集体土地资源，还调整了当地产业机构的发展模式.
由此可知，以合作社为平台促进闲置宅基地的盘
活利用㊁实现农户权益的稳定变现确有其实践可
行性和现实意义.
(二)能否以宅基地入股合作社：以 四要件
说 为基石
目前，关于非货币财产的出资认定主要以 四
要件说 为参考标准，即非货币财产出资适格必须
同时满足 可用货币衡量作价㊁标的合法㊁可依法
独立转让和价值现存 四个要件.
以宅基地作为出资入股合作社，符合上述 非
货币财产出资 的四要件.首先，我国早已存在土
地评估行业，拟将宅基地的资产价值量化为货币
收益具备现实可操作性.而后，我国早于２０１０年始就在农村地区推进宅基地使用权确权颁证工
作，从法律层面保障落实农村村民宅基地的用益
物权㊁承认农村村民以宅基地使用权流转或退出
等形式兑化宅基地财产价值的合法性.及至目
前，该项工作已基本完成.即凡已经过宅基地现
场勘测㊁权利登记和产权簿发放的农村村民皆对
其宅基地享有可排他㊁可转让的完整且安全的产
权权能[４].由此可知，只要农村村民以宅基地出资入股合作社时可以出具宅基地的使用权确权证书，即可证明该宅基地是其享有合法使用权能且可依法独立转让的非货币财产.此外，目前对闲置宅基地进行整合开发和价值变现在全国各地亦已十分常见.例如，金泽镇蔡浜村便主打生态旅游标牌，将部分闲置宅基地整合用于美丽田园乡村和公共基础设施建设，发展当地特旅游产业，最终实现了村民经济效益和村
庄社会效益双提升.金桥镇金良社区，总计收储盘活闲置宅基地４０００多平方米，实现农户增收１６０多万元. 显然，闲置宅基地的潜在效益不可估量，其符合非货币财产出资的 价值现存 要件，将闲置宅基地发展为农村改革的 建设用地 ，不仅能为农民增收助力，还能有效推动农村经济发展.
(三)如何以宅基地入股合作社：以权属明晰
和利益均衡为着力点
梳清 如何以宅基地入股合作社 这一问题首
要就是要明晰宅基地入股合作社的主体和客体.
我国宅基地是以享有村集体经济组织成员身份的
家庭为基本单位按 户 分配的，因此，若要以宅基
地入股合作社，以 农户 作为入股主体和当下的
政策及法律制度更为契合[５].而入股客体作为合同生效后农户需交付合作社使用的标的物，则应
当是 宅基地的使用权 [６].新时代宅基地改革强调要在维护宅基地居住保障性的基础之上盘活利用其用益
物权价值，而将宅基地使用权作为市场生产要素入股合作社可以在确保其所有权不流失的情况下适度放活和扩张宅基地的经济权能，毫无疑问是破解当前激活宅基地的资产属性和保障宅基地社会居住权能二者间冲突的合理路径.
此外，讲求公正性价值的利益均衡是形成以入股合作社的模式盘活宅基地的良性循环㊁推动宅基地改革政策功能价值显化的内生动力.因此，在明晰入股主体和客体以后，更重要的是需完善 宅基地交付者 农户㊁宅基地交付使用者 合作社㊁宅基地所有权享有者 村集体经济组织 之间的利益分配机制.合作社作为宅基地交付使用的一方，自然是在一定期限内对入股宅基地享有占有㊁使用㊁收益以及限定范围内的处分权.而作为宅基地交付主体的农户，其同时亦是合作社的股东，一般情况下，当合作社存在剩余利润时，会根据农户所占的股权份额向农户分配利润.但宅基地改革的终极目的是为农户增收，且农户又是弱势体.因此，笔者认为，不管合作社有无盈利，都应当在股权分红以外再给予农户基本的保底收益，否则可能会影响农户拟将宅基地入股合作社的积极性.例如，常熟省支塘镇窑镇村在组建股份合作社时，就曾因对农户社员采取 分红而不保底 的收益分配模式从而招致了多数社员农户的反对和退社行为.不过，在整个利益分配过程中，最关键的矛盾还是在于村集体经济组织作为宅基地所有权的享有者，是否具备提出和农户共享股权分红的利益诉求的正当性和必要性.村集体经济组织作为村庄熟人社会中最具亲近性的 政治性和法律性 团体，对合作社在村部连片整合闲置宅基地以进行项目投资和政府部门监管合作社的经营行为有着天然的 帮扶 便利性.因此，为确保合作社 可持续盈利 以及农户入股宅基地 收益长效化 ，
有必要视村集体经济组织在 闲置宅基地的连片整合＋合作社项目投资帮扶＋政府对合作社经营行为的监管助力 三方面的考核量化结果对村集体实施 抽取合作社部分盈利＋抽取农户部分股权收益＋政府补贴 的动态利益分配形式.
二、农村闲置宅基地入股
合作社的主要问题
㊀㊀在农村闲置宅基地改革的大背景之下，以宅基地入股合作社的方式实现宅基地的使用权流转
具备现实必要性和可行性.但从当前看，我国农
村闲置宅基地入股合作社尚面临着宅基地价值评
估不合理㊁合作社经营运转过程违规再次流转宅
基地㊁合作社盈利不佳时农户收益无法保障㊁合作
社破产时农户存在失地风险等问题.
(一)宅基地入股合作社时价值评估问题凸显
在农户将宅基地入股合作社之前，必须经由
专业的土地评估机构对农户的宅基地进行评估作
价.宅基地价值评估结果的精确与否直接影响到
农户将宅基地入股合作社以后的股权分红和收
益.但是，当前我国许多地区负责宅基地管理的
政府部门针对农村地区所开展的宅基地基础信息
数据的收集㊁整合㊁公开等工作尚还处于待完善阶
段，即其暂时无法为宅基地评估机构的评估工作
开展提供良好的数据支撑，加之我国土地评估行
业现有的土地评估机构内部自律性本就不强㊁评
估工作人员专业素养亦有待提升㊁土地评估行业
协会职责缺位以及政府机关监管存在漏洞等问
题，以致在推进以入股合作社的方式进行宅基地
盘活利用的过程中，评估机构的评估工作尚缺乏
指导性㊁有序性和规范性[７].当农户拟借助宅基地评估机构对自己的闲置宅基地进行评估作价
时，政府部门宅基地基础信息收集工作不完善以
及宅基地评估机构的现存业务能力短板等因素必
然会导致宅基地评估结果的精确性受到一定程度
的干扰，从而进一步影响农户宅基地入股权益的
有效变现.
(二)合作社在经营过程中违规再次流转宅基地
入股宅基地只能被用于具体的经营行为，合
作社不可将其视为标的物再次进行市场交易.但
即使当前国家和政府竭力聚焦于维护农户宅基地
入股合作社以后的稳定性，实践中仍然有许多合
作社在经营过程中私底下违规再次流转宅基地.
导致此种情况出现主要是因为我国诸多现有合作
社的内部机构和人员设置不符合法律规定㊁未充
分发挥入股农户及村集体经济组织的监督优势㊁
政府执法监管职责有待进一步加强和落实等问题
的存在.首先，在合作社的内部机构设置和成员
构成等方面，许多合作社并未按照法律规定设置
监事会㊁如期召开成员大会等，以致其肆意违规流
转宅基地，入股农户却毫不知情.其次，在执法领
域，我国现有相关政府部门并未对合作社的设立
及运营行为进行严格审核把控，以至于合作社监
管存在缺漏.最后，并未充分发挥村集体经济组
织的协助监管优势.我国合作社种类多㊁监管范
围宽且任务重，仅依赖政府有限的资源对合作社
的经营行为进行监管是远远不够的，必须和当地
村集体经济组织联动以减少 我国合作社经营行
为监管死角 ，但现下二者还尚未形成有效的衔
接.
(三)合作社盈利不佳时农户收益无法保障
农户之所以愿意将其闲置宅基地入股合作
社，就是以期能够通过此行为使宅基地的经济价
值持续变现.但只要是在市场环境中参与市场活
动的营利机构，就可能会面临 因政策㊁自身以及
市场等因素的影响从而导致其经营不佳而无法向
股东分配利润 的风险，合作社亦不例外[８].合作社同绝大多数中小企业一样，资金周转能力弱，但
却由于 缺信誉㊁缺信息 等情况难以有效融资，同
时合作社又缺乏针对性和规范性的有效指导，以
致诸多合作社根本不具备及时预知风险和改善经
营的能力.此外，大多数合作社内部的财务管理
流程亦不规范，又无留存储备金以应对风险的意
识.当情况突发时，合作社毫无招架之力，最终只
能因盈利不佳而无法实现对于农户的基本保底收
益承诺.合作社的毁诺行为势必将降低农户的信
任度㊁减损农户将宅基地入股合作社的积极性，从
而进一步影响到以宅基地入股合作社的方式进行
农村闲置宅基地改革的总进程.为避免此种情况
出现，必须从多方面协同发力以抵御合作社盈利
及农户收益风险.
(四)合作社破产时农户存在失地风险
合作社可能由于合并分立㊁依法被吊销营业
执照㊁成员大会的决议以及出现章程明确规定的
解散事由等原因而解散，此时将由清算组对合作
社进行资产清算，若清算组发现合作社资不抵债,
则应当向人民法院申请合作社破产.而后，包括
入股合作社以后未到期限的宅基地使用权等合作
社财产都可能被用于清偿对第三方债权主体的债
务，这也就意味着农户入股合作社的宅基地将流
向市场之中的他方交易主体，而利益驱使和市场
资本的控制和争夺则极有可能会致使农户永久失
去宅基地.这和农户拟通过宅基地入股合作社的
行为投资增收的初衷以及国家采取措施进行闲置
宅基地盘活利用的目的都是相违背的.可若不将
农户宅基地列入破产财产的范畴，却又于以其他
方式出资入股合作社的股东而言有失公允，同时
也不利于合作社对第三方债权主体债务的顺利清
偿.因此，必须采取合理的措施在保证入股农户顺利参与债权清偿的同时尽可能降低合作社破产时农户的永久失地风险.
农村经济合作社三、农村闲置宅基地入股合作社的路径建议
为了更好地促进农村闲置宅基地入股合作社㊁更大程度的实现农户投资增收，我国必须对宅基地入股合作社的现有困境作相应的回应.在宅基地入股合作社之初，必须从宅基地评估专业队伍建设㊁宅基地评估机构监管等方面入手提高宅基地价值评估工作的精准性.在合作社经营运转过程中，必须采取措施实时监管合作社对宅基地的处置行为并竭力促进政府㊁合作社等多主体协同助力合作社抵御盈利风险，保障农户基本收益.此外，在合作社面临破产之时，则需要合理限制宅基地的使用权入股期限㊁赋予农户及村集体经济组织 宅基地优先购买权 ㊁发挥保险制度的风险分散功能，以防范农户面临的失地风险.
(一)提高宅基地价值评估工作的精准性
提高宅基地价值评估工作的精准性能够有效保障入股宅基地的经济价值充分变现.因此，必须利用公共资源助力宅基地评估㊁加强宅基地评估专业队伍建设㊁构建宅基地评估机构的监管机制，从信息完善㊁人员素质㊁监管制度三方面同时入手解决宅基地价值评估时存在的问题，提高宅基地价值评估工作的精准性.
１．利用公共资源助力宅基地评估.在全国宅基地制度改革开展的火热阶段，许多县镇政府部门都成立了宅基地制度改革工作组，直接由其领导开展关于宅基地的面积㊁利用现状和闲置规模等情况的统一摸排工作.例如，在浙江省义乌市的 集地券 变现模式中，政府部门就组织和委托了专业机构逐户对宅基地进行现场踏勘㊁据实测绘等工作，极大地增强了宅基地改革的严谨度和精确性，切实保障了宅基地使用权人的权益.还有昆山市淀山湖镇，其设立的镇宅基地制度改革领导小组充分利用航天测绘㊁全面排查等方式摸清了全镇宅基地的具体情况，并实现了宅基地基础信息建库上网，使宅基地各类 基础数据 一览无遗，最终，其为该镇永新村在建立 农村合作社＋农户＋第三方 运营模式以实现宅基地入股的尝试上提供了极大的便利，永新村的 以地入股㊁以房入股 的实践大获成功.因此，利用公共资源整合并展示宅基地信息，或亦可为宅基地评估机构提供参考标准和便利，以确保在以入股合作社的方式推进宅基地流转的过程中，宅基地评估机
构的工作开展有据可依㊁有迹可寻，从而降低宅基地评估结果的错误率.
２．加强宅基地评估专业队伍建设.提高宅基地评估结果的准确度，尚需提升宅基地评估队伍的专业性.在人才培养层面，国家近来强调必须以职业教育赋能乡村振兴，不妨尝试推进评估机构和各类职业院校协同合作.各评估机构积极为学生创建实践平台㊁提供工作渠道，以促使各大职业院校利用自身的办学优势培养专业性的评估技能人才.在人才引进层面，则要加大政策福利吸引力度.凡愿意从事此类工作并顺利通过考核的，政府部门或评估机构应当为其提供一定的饮食㊁住房㊁交通等方面的优惠补助和福利待遇.在行业机构内部，则必须优化人才的成长和提升途径.当评估人员已经正式进入评估机构从事宅基地评估工作以后，评估机构和行业协会必须完善 评估专业队伍继续教育制度 ，积极开展各项专业化培训和评估人才交流经验会，帮助评估人员不断的成长和进步.
３．构建宅基地评估机构监管机制.构建宅基地评估机构 内＋外 双层监管机制，方能促使宅基地评估工作更加有序化.评估机构内部应当设立责任审核机制，将工作人员的工作成果直接和个人薪酬和绩效考核等挂钩，将奖惩问责等措施落实到具体方面，促使评估工作人员提高认真度和责任心.不过，仅靠宅基地评估机构的自律性是难以提高宅基地价值评估工作的精准度的，还必须充分利用行业协会㊁政府部门及农户的资源便利和监管优势.土地评估行业协会要发挥自身的主观能动性，定期对宅基地评估机构的评估工作进行抽查评议并及时向相关政府机构报告其违法违规情况[９].政府部门则要设立 宅基地评估机构监察委员会 ，对评估机构的日常工作定期进行监督考核，同时结合行业协会上报的情况对宅基地评估机构进行动态资质评定，而后以 扶持优良机构发展 和 限制差劣机构业务范围 等方式促使宅基地评估机构提
高自我约束和管理能力[１０].此外，政府部门还应以农村村民为对象开展线上法律维权和土地评估专业知识提升等教育培训活动，提高他们的评估能力和监管意识，为防范宅基地评估过程中的 弄虚作假 再构筑一层保护屏障.
(二)实时监管合作社对宅基地的处置行为
一旦合作社的决策主体由于利益的驱使私自将农户入股合作社的宅基地投放于市场之上再次进行流转，那必将影响甚至剥夺农户未来对自己宅基地使用权进行合法处置的私法权利.因此，必须构建入股农户㊁村集体经济组织以及政府部门等多元主体联动的监督机制以实现对合作社处置宅基地行为的实时监管.
１．实现入股农户对合作社的监督和管理.在合作社内部监督和管理上，要依法依规建构权力机构 合作社成员代表大会㊁执行机构 合作社理事会㊁监督机构 合作社监事会[１１].而后，合作社必须按规按章程严格按比例设置权力机构㊁执行机构和监督机构中 以宅基地入股的农户股东 的人数，定期召开成员大会，保障宅基地入股农户对合作社日常运行经营行为以及自身宅基地变动流转情况的知情权㊁监督权㊁话语权和表决权.此外，如出现因决策失误严重影响农户入股宅基地权益等特殊情形时，合作社还必须及时召开临时会议，听取征求入股农户的意见.２．发挥村集体经济组织的协管作用.２０１８年以来，安徽省太和县探索成立了一百多个村级股份经济合作社，其中，不少村集体经济组织凭己之力充分整合当地资源，成功完成了对于合作社的股权管理㊁日常运营及有序监管，并且实现了当地集体资产总额的
大幅度增长和提升.毫无疑问，村集体经济组织作为最了解当地入股农户宅基地具体情况的主体单位，其既具备对合作社宅基地处置行为进行实时监管的地理㊁信息等方面的优势，亦具备对合作社宅基地处置行为进行实时监管的能力.因此，在合作社处置宅基地行为的实时监管过程中，或可发挥村集体经济组织的协管作用，由其参与监察合作社的人员和机构设置是否合规㊁审核合作社的股权变更以及宅基地入股农户的信息流动等工作，并及时向有关政府部门报告合作社处置宅基地的违规行为以及视情况提出合乎现实需要的处置方案[１２].３．加强政府部门的执法和监管.在政府执法和监管领域，市场监督管理部门㊁农业农村部门等相关部门必须对 允许以农户宅基地入股的合作社 的设立㊁章程年度执行情况等进行严格审核把关，同时必须加强和村集体经济组织的沟通及监管工作的有效衔接，避免合作社违规处置宅基地等行为出现.若合作社违规行为实已发生而不可避免，相关部门则必须及时进行处置㊁惩罚和公示，以示威慑.
(三)多方面协同抵御合作社盈利及农户收益风险
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