赵建松与中华人民共和国自然资源部等二审行政判决书
【案由】行政 行政行为种类 行政复议
【审理法院】北京市第三中级人民法院
【审理法院】北京市第三中级人民法院
【审结日期】2020.07.16
【案件字号】(2020)京03行终468号
【审理程序】二审
【审理法官】杨旸陈静王菲
【审理法官】杨旸陈静王菲
【文书类型】判决书
【当事人】赵某;北京市规划和自然资源委员会;中华人民共和国自然资源部
【当事人】赵某北京市规划和自然资源委员会中华人民共和国自然资源部
行政处罚告知书【当事人-个人】赵某
【当事人-公司】北京市规划和自然资源委员会中华人民共和国自然资源部
【代理律师/律所】李明宇北京市达奥律师事务所;蔡锟北京达晓律师事务所
【代理律师/律所】李明宇北京市达奥律师事务所蔡锟北京达晓律师事务所
【代理律师】李明宇蔡锟
【代理律所】北京市达奥律师事务所北京达晓律师事务所
【法院级别】中级人民法院
【终审结果】二审维持原判
【字号名称】行终字
【被告】北京市规划和自然资源委员会;中华人民共和国自然资源部
【权责关键词】行政处罚行政复议合法违法第三人复议机关证据确凿行政复议听证
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【本院查明】经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
【本院认为】本院认为，根据《2004年版土地管理法》第五条、第六十六条之规定，市规自委对本辖区内的违反土地管理法律、法规的行为有及时受理并组织核查、处理的法定职责。根据《行政复议法》第十二条的规定，自然资源部作为市规自委的上一级行政机关，具有受理赵某的复议申请，并做出处理的法定职责。 《2004年版土地管理法》第三十六条第二款、第三款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条第一款规定，建设占
用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处。《基本农田保护条例》第十七条第一款规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。本案中，虽然赵某通过与碱厂村村委会签订的土地承包合同的方式取得了涉案部分土地的使用权，但赵某在未办理农用地转用审批手续的情况下，在涉案土地上建设房屋、平台及硬化道路、鱼塘塘底，并将上述建设用于经营农业观光园，从事非农业经营活动，且根据市规自委的委托专家组出具的《鉴定意见》，赵某违法占用土地并建设的行为造成6亩基本农田的耕作层严重破坏，赵某的上述行为违反了前述法律的强制性规定，已构成违法占地，
依法应当予以查处。市规自委的工作人员已对涉诉土地进行了现场勘测，并委托的中测新图公司依据现场勘测情况作出《面积报告书》，据此认定违法占地面积。在此过程中，市规自委履行了立案、调查、现场勘测、处罚告知、听证告知及送达等法定程序。基于此，市规自委作出被诉《处罚决定书》认定事实、履行程序符合法律规定。 自然资源部作为行政复议机关针对赵某的行政复议申请履行了受理、调查、处理等程序，复议程序合法，并对市规自委适用法律错误予以更正，复议结果亦无不当。 综上，一审法院判决驳回赵某的诉讼请求正确，本院应予维持。赵某的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
【裁判结果】驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人赵某负担（已交纳）。 本判决为终审判决。
【更新时间】2022-08-17 05:58:15
【一审法院查明】一审法院经审理查明，2018年12月，市规自委通过卫片发现，赵某占用北京市通州区台湖镇碱厂村的土地进行施工建设，涉嫌违法占地。2018年12月12日，市规自委制作了《违法线索登记表》，并于当日进行了立案。同日，市规自委的执法人员对涉案土
地进行了现场勘测，并委托的中测新图（北京）遥感技术有限责任公司（以下简称中测新图公司）对违法占用的土地进行测量，根据中测新图公司出具的《土地面积报告书》，显示赵某涉嫌违法占地的面积为69.44亩。同日，市规自委分别对赵某、台湖镇碱厂村党支部书记吴建国询问涉案土地的相关情况，并制作了询问笔录，赵某在笔录中承认其通过承包坑塘的方式取得了部分涉案土地，并于2017年在涉案土地上建设了房屋、木屋、平台，硬化了道路及鱼塘塘底，且将上述建设用于非农业经营活动，上述建设亦未取得相应部门的用地审批手续，询问笔录上有赵某的签字捺印。吴建国在笔录中陈述赵某最初通过与村委会签订鱼池承包合同的方式获得涉案土地，但对其目前的占地面积不清楚，赵某于2017年在涉诉土地上进行了园区建设，其建设时未向村委会报告。同日，市规自委作出《责改通知书》和《责停通知书》，并留置送达至赵某。 2018年12月14日，市规自委组织专家组，对赵某的违法占地造成土地的破坏程度进行论证，并出具了《鉴定意见》，依据2017年通州区台湖镇碱厂村土地利用现状图以及通州区台湖镇土地利用总体规划图（2006-2020年），分析了赵某违法占用各类别土地的情况，并认定赵某的行为造成耕地破坏，导致基本农田6亩耕作层严重破坏，种植条件难以恢复。2019年1月28日，市规自委分别与台湖镇碱厂村党支部书记张朋、碱厂村党支部委员姜海龙、范永明进行谈话，并制作了询问笔录，上述三人在谈话笔录中陈
述赵某实际占用的土地超出了其承包土地的面积，侵占了村集体土地，并占用了耕地和基本农田。2019年1月31日，通州区检察院作出《移送涉嫌犯罪案件函》，认为赵某非法占用耕地的行为涉嫌非法占用农用地罪，建议市规自委将案件移送北京市公安局通州分局进行审查。2019年2月1日，市规自委做出《涉嫌犯罪案件移送书》，将案件移送至北京市公安局通州分局。此外，因案情复杂，赵某拒绝配合调查工作，市规自委分别于2019年2月3日、2019年3月11日、2019年4月11日、2019年5月10日作出《国土资源行政处罚决定延期审批单》，延长办案期限。2019年4月30日，市规自委调查终结，作出《土地违法案件调查报告》，载明了对赵某违法占地案的调查情况、基本事实、案件定性及处理建议。2019年5月7日，市规自委作出《行政处罚告知书》和《听证告知书》，并留置送达至赵某。2019年5月17日，市规自委召开集体讨论会议并制作了《国土资源违法案件集体讨论决定笔录》，同日，市规自委做出《违法案件处理决定呈批表》，决定对赵某进行行政处罚。同日，市规自委作出《处罚决定书》，并留置送达至赵某。 赵某因对《处罚决定书》不服，于2019年5月29日向自然资源部提起行政复议，2019年6月20日，自然资源部收到赵某邮寄的复议申请材料，并予以立案。2019年6月24日，自然资源部作出《行政复议通知书》并送达至市规自委，2019年7月5日，市规自委作出《行政复议答复书》。因情况复杂，自然资源部于2019
年8月15日作出行政复议延期通知书，并送达至赵某和市规自委。经审查，2019年9月11日，自然资源部作出《复议决定书》，将《处罚决定书》中引用的《2004年版土地管理法》第七十三条变更为《2004年版土地管理法》第七十四条，并维持了《处罚决定书》的其余部分内容。 另查，2018年11月8日，因组织机构调整，原北京市规划和国土资源管理委员会的职权由市规自委承继。
【一审法院认为】一审法院认为，根据《2004年版土地管理法》第五条、第六十六条之规定，市规自委对本辖区内的违反土地管理法律、法规的行为有及时受理并组织核查、处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条的规定，自然资源部作为市规自委的上一级行政机关，具有受理赵某的复议申请，并做出处理的法定职责。 关于赵某是否存在违法占地之事实，一审法院认为，《2004年版土地管理法》第三十六条第二款、第三款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采
矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处。《基本农田保护条例》第十七条第一款规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。本案中，虽然赵某通过与碱厂村村委会签订的土地承包合同的方式取得了涉案部分土地的使用权，但赵某在未办理农用地转用审批手续的情况下，在涉案土地上建设房屋、平台及硬化道路、鱼塘塘底，并将上述建设用于经营农业观光园，从事非农业经营活动，且根据市规自委的委托专家组出具的《鉴定意见》，赵某违法占用土地并建设的行为造成6亩基本农田的耕作层严重破坏，赵某的上述行为违反了前述法律的强制性规定，已构成违法占地，依法应当予以查处，市规自委作出的《处罚决定书》认定事实并无不当。针对赵某提出的违法占地面积并非69.44亩，总体面积认定有误的主张，一审法院认为，首
先，市规自委的工作人员已对涉诉土地进行了现场勘测，并且，根据《现场勘测视频》载明的内容，赵某亦对涉案土地进行了现场指界，此后，市规自委委托的中测新图（北京）遥感技术有限责任公司（以下简称中测新图公司）依据现场勘测情况作出《面积报告书》并认定相应的违法占地面积，并无不妥；其次，经一审法院向双方当事人核实，赵某违法占地并建设的农业观光园具有土墙堆积而成的边界，能与周围的土地作出明显区分，赵某所述的其本人及张凤兰的口粮田也位于边界之内，市规自委将农业观光园整体地作为违法占地项目，并依据其四至认定赵某的违法占地面积，并无不当，因此，一审法院对赵某提出的上述主张不予采信。 关于市规自委作出《处罚决定书》的程序问题，一审法院认为市规自委履行了立案、调查、现场勘测、处罚告知、听证告知及送达等程序，符合法律规定，并无不当。针对赵某提出的市规自委履行内部程序时，部分文件仅显示一个承办人的做法不符合法律规定的主张，一审法院认为，目前法律法规对行政行为内部审批文件的承办人员人数并无明确规定，且赵某提出的此问题并未对其权利义务产生实际影响，故对于赵某的该项主张，一审法院不予支持。针对赵某提出的市规自委京规自（通）处告字〔2019〕第4号《行政处罚告知书》（以下简称《行政处罚告知书》）、京规自（通）处告字〔2019〕第4号《行政处罚听证告知书》（以下简称《听证告知书》）以及《处罚决定书》送达程序不合法的问题，一审
法院认为，在赵某被羁押且拒绝接受相关文书的情况下，市规自委的工作人员采取录像方式告知并送达相关文书的方式并无不当，一审法院对此不持异议。 此外，自然资源部针对赵某的行政复议申请履行了受理、调查、处理等程序，履行程序合法，并对市规自委适用法律错误予以更正，一审法院对此予以支持。综上依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵某的诉讼请求。
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