【正 文】 农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。农民工队伍的产生和不断壮大，对改变农村面貌作出了特殊的重要贡献，成为推动我国经济发展和社会结构变革的巨大力量。解决好农民工问题，不仅直接关系到解决农业、农村、农民问题，而且关系到工业化、城镇化的健康发展，关系到社会公正与和谐，关系到全面建设小康社会和现代化事业的全局。农民工是我国经济社会转型时期的特殊概念，主要是指户籍身份在农村，但主要从事非农产业、依靠工资收入生活的劳动力。农民工虽然进入了城市，但没有融入城市；离开了农村，但仍与农村保持着千丝万缕的联系。农民工现象无疑是中国的特。广义的农民工包括在县域内二、三产业就业人员和跨地区外出务工人员。狭义的农民工一般指跨地区外出务工人员①。文中所指的农民工主要是指狭义的农民工，但相关政策建议也适合于广义的农民工。 一、改革开放以来农民工的回顾与基本经验 第二次全国农业普查结果显示，2006年，农村外出从业农民工达13181万人，如果再考虑在本地从事非农产业的大约9665万农村劳动力，则全国农民工数量达到22846万人，已超过农村劳动力从业人员总量的40%。农民工已遍布全国各个地区和各个行业，是一个新的社会阶层，并成为产业工人的主体部分。 （一）农民工是改革开放的重大成果 农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是世界各国经济社会发展的共同规律。一方面，工业化和城镇化发展需要劳动力，有了强大的拉力；另一方面由于农业的比较收益下降，农民要增加收入，进城就业是最好的选择，由此产生了巨大的推力。我国农民工的发展和流动也受到上述拉力和推力的共同作用，但这种拉力和推力的形成则有一些特殊背景。 改革开放是农民工队伍不断发展壮大的根本动力。始于20世纪70年代末的农村改革大大提高了农业生产率，释放出大量的农村富余劳动力。国家对乡镇企业、民营经济的鼓励政策，使民营经济发展迅速，在GDP中的比重已经由1978年的几乎零份额增长到2005年的65%左右，在二、三产业的就业份额已占到84.1%[1]，成为吸纳农民工就业的重要渠道。对外开放战略的实施，加速了海外劳动密集型产业向我国转移，成为吸纳农民工就业的另一个重要渠道。加入WTO以后，我国加工贸易快速增长，玩具、服装、鞋类、皮革制品等加工产品出口大幅度增长，直接带动了相关行业的农民工就业。经过多年的改革与发展，农民由改革开放前的被“禁锢”一地、吃“大锅饭”的平均主义转变为可以自由流动、自主的择业与创业。可以说，农民工是我国改革开放的重大成果。 工业化和城镇化快速发展阶段是农民工产生的客观基础。改革开放以来，我国的经济结构已发生了巨大的变化：三次产业结构从1978年的28.2∶47.9∶23.9转变为2006年的11.7∶48.9∶39.4，就业结构从1978年的70.5∶17.3∶12.2转变为2006年的42.6∶25.2∶32.2，城镇化率由1978年的17.92%提高到2006年的43.9%。我国工业化、城镇化水平的大大提高，直接带动了非农产业的发展，成为农民工流动的最大拉力源。同时，由于城镇化进程落后于工业化进程，就业结构升级滞后于产业结构升级，导致了城乡差距和区域差距扩大，农业和非农业收入差距扩大，进一步强化了城市和非农产业对农民工的拉力作用。 城乡二元分割制度是农民工的体制根源。随着改革开放的不断深入，我国逐渐由计划经济向市场经济转型，但城乡分割的户籍制度以及依附于户籍制度之上的社会福利和公共服务制度改革滞后较为严重，城乡二元分割现象依然突出。这种分割，一方面限制了农村劳动力向城市转移，限制了农民市民化；另一方面，也进一步加大了城乡收入差距，吸引农民向城市流动。可以说，城乡二元分割的户籍制度及其附属制度，是农民工这一特殊体产生的体制根源。 受国内、国际诸多因素的影响，我国农民工队伍的发展具有一定波动性，在时间上则表现为较强的阶段性，不同阶段的流动方式也不同。由于没有农民工统计制度，无法获取农民工数量的精确时间序列数据，但可利用国家统计局、农业部等部门组织进行的较大规模调查，以及有关专家的研究结果，对改革开放以来主要年份的外出就业农民工数量（狭义口径，即农村外出劳动力）进行汇总。 尽管不同部门对外出就业农民工数量的调查、估算结果有一定差异，但基本上都反映我国农民工数量较快增长的趋势。根据相关调查结果来计算，我国外出就业农民工数量从1983年的约200万人增加到2006年的1.32亿人，23年增长了近66倍，年均增长20%左右。其中，20世纪80年代农民工数量年均增长50%左右；90年代初期到中期农民工数量年均增长15%左右；进入21世纪后，农民工数量年均增长6%左右。再考虑到20世纪80年代和90年代，农民工的流动方式发生较大变化，80年代主要是以本地乡镇企业就业为主，90年代主要是以跨地区就业为主。因此，可以将改革开放以来我国农民工的流动分为三个阶段。第一阶段：20世纪80年代初期到80年代末期，以就地转移为主的阶段；第二阶段：20世纪90年代初期到21世纪初期，为大规模跨地区流动阶段；第三阶段：21世纪初期到目前，为稳定增长阶段。 ②农业部全国农村固定观察点系统每年两次对全国30个省（区、市）的20084个农户进行调查，调查口径为本年度内在乡镇之外从业3个月以上的农村劳动力。 ③第一次全国农业普查数据。 ④劳动和社会保障部调查口径为本年度内在乡镇之外就业的农村劳动力，时间未限定。 ⑤劳动和社会保障部培训就业司和国家统计局农村社会经济调查总队“中国农村劳动力就业与流动”合作项目。 ⑥本表为第二次农业普查数据，与当年抽样调查数据13212万人有一定差异，误差率为0.2%。 （二）现阶段我国农民工的新特点 进入21世纪，农民工总量继续增加，流动广度和跨度日益扩大，组织形式和流动方式日趋复杂，在保持其流动性等基本特征的同时，还呈现出一些新的特点和动向。为了全面、深入了解现阶段我国农民工的主要特点，国务院发展研究中心课题组先后于2006年、2007年两次在全国范围内开展了大规模的调查研究。2006年的调查覆盖了全国17个省区、20个地级市、57个县市、166个乡镇、2749个村庄（以下简称对2749个村庄的调查）。在调查的村庄中，西部839个，占30.5%；中部759个，占27.6%；东部1151个，占41.9%。2007年开展的以农民工回乡创业为重点的调查，覆盖了除北京、上海、西藏以外的28个省、市、区的99个县、101个乡镇、301个村（以下简称百县调查）。这两次调查样本均具有较好的代表性，调查结果具有很高的可信度。综合这两次调查结果以及其他调查结果来看，新阶段农民工具有以下一些新的特点。 1.虽然总体上农村劳动力仍然过剩，但结构性供求矛盾开始突出，农村劳动力供求关系正从长期“供过于求”转向“总量过剩，结构短缺”。调查显示： (1)有近80%农村青壮年劳动力转移到非农产业，30岁以下的农村劳动力供求明显偏紧。第二次全国农业普查数据表明，青壮年是外出农民工的主体。在全部外出从业农民工中，30岁以下的占52.6%，30～40岁的占29.5%，40岁以上的占17.9%。而且，在全部30岁以下的农村劳动力资源中，外出从业的比重为43%。如果再考虑本地非农就业的农民工，并假定其年龄构成与外出农民工类似，则30岁以下农村劳动力有近80%已转移到非农产业。国务院发展研究中心2006年对全国2749个村庄的调查显示，74.3%的村庄认为本村能够外出务工的青年劳动力都已经出去了，只有1/4的村认为本村还有青壮年劳动力可转移。这说明，虽然总体上青壮年劳动力仍存在过剩的现象，但经过近30年的持续转移，越来越多的地区农村青年富余劳动力正在被吸纳殆尽。 (2)有近60%初中以上文化程度的农村劳动力已转移到非农产业，有一技之长的农民工供给严重不足。第二次全国农业普查结果表明，外出从业农民工中，初中及以上文化程度的占80.1%。同时，在全部初中及以上文化程度农村劳动力资源中，外出就业的比重为33%。如果再考虑本地非农就业的农民工，并假定其文化程度构成与外出农民工类似，则初中及以上农村劳动力有近60%转移到非农产业。另据对东部沿海发达地区的调查，接受过职业培训、有一技之长的农民工供给严重不足。从2002年开始，劳动力市场出现了熟练技术工人全面供不应求的现象。 (3)农民工供求的区域矛盾突出，东部沿海发达地区出现了“民工荒”。2003年开始，广东、上海、浙江、江苏等东部发达地区的出口和制造业快速增长，对农民工的需求不断增加，而四川、重庆、湖南、湖北、安徽、江西等传统输出大省的农民工供给、尤其是青壮年农民工供给增长放缓，农民工供求的区域矛盾开始突出。由于企业调整生产结构有一定的时滞，在短期内难以采用资本替代劳动，因此2003年以后东部沿海地区开始出现“民工荒”现象，2005年以后“民工荒”现象开始蔓延到内陆一些地区，农民工“就业难”和企业“招工难”的状况并存。 2.外出务工仍然是农民工就业主要途径，农民工流动的稳定性增强。根据国务院发展研究中心对2749个村庄的调查，每个村平均拥有劳动力1081人，务农的占52.10%；转入非农产业的占47.57%。其中，本地从事非农业生产的占21.06%，外出务工的占26.51%。外出务工的比重高于本地从事非农业生产的比重，是农村劳动力转移的主要途径。但是就业结构在地区之间呈现明显的差异，东、中、西部地区在本地从事非农业生产的比重分别为34.66%、10.37%、8.64%，外出务工的劳动力比重分布为21.97%、31.02%、29.44%。中西部地区劳动力流出的比例不仅明显高于东部地区，也高于本地从事非农业生产的比例（见表2）。 随着经济大发展和社会大开放，流动就业农民工的稳定性特征正逐步显现并不断强化，出现了三个新的趋势： (1)就业形式日趋稳定。我国的经济体大多以劳动密集型和廉价劳动力为主要竞争手段和利润来源，对低技能、低报酬的劳动力需求旺盛，而流入地经济的持续快速发展又带来劳动力需求的平稳递增，这些都为农民工的稳定就业创造了条件。当前，农民工已经占据流入地各类“脏、险、苦、累”工作岗位的绝大多数和制造业、服务业工作岗位的大多数，其就业领域已经从最初的临时性岗位、补充性岗位向各个行业、各类岗位扩张，就业形式的稳定性得到显著提升。农业部2005年的调查显示，外出就业农民工有稳定就业岗位的占57.8%，比2002年提高了6.6个百分点。完全脱离农业生产、长年在外务工的农民工比例已经占到较大比重。国务院发展研究中心课题组对2749个村庄的调查表明，以常年外出计算的农村劳动力的转移率，全国平均水平为18.10%，其中东部地区为23.55%，中西部地区为13.6%。 (2)流动“家庭化”和居住的稳定性趋势明显。随着时代的发展，赚钱不再是农民工外出务工的唯一目的，在获取更多经济收入的同时，农民工开始并日益注重家庭成员的团聚、子女的教育以及家庭生活水平的改善、提高。农民工体正在发生重要的结构性变化，从以前男劳动力外出“独闯”逐渐演变成现在夫妻二人同时外出务工以及携子女外出流动的形式，农民工家庭化的趋势明显。举家外出、完全脱离农业生产和农村生活环境的农民工已经占到一定比例。从国务院发展研究中心课题组的调查结果看，全国举家外出的劳动力占全部农村劳动力的平均比重为5.29%，其中东部为4.71%，中部为4.99%，西部为6.61%。另一方面，农民工居住形态的稳定性也在不断提高。据浙江省的统计数据显示，农民工中居住在出租房屋和单位内部宿舍的比例逐年增加，并且已经占到农民工总数的86.37%。 (3)在流入地居住趋于长期化。人口流动已经由改革开放之初的以在原籍务农为主、农闲时节外出务工的季节性流动，转变为以外出务工为主、以务工为主要收入来源的全年性、多年性流动，乃至在流入地长期居住。流动人口在现居住地稳定居住的持续时间逐年增加，返回户籍地老家的次数减少，融入现居住地的趋势比较明显。农民工的“移民”倾向渐趋明显，相当一部分已经成为事实“移民”。据浙江省2007年抽样调查显示，在流入地居住1年以上的农民工已经占到总数的63.4%。其他调查也表明，农民工在城市沉淀的程度和长期居留倾向增加，由“侯鸟式”流动向迁徙式流动转变。有关学者在对上海市2003年流动人口抽样调查数据和2005年1%人口抽样调查数据进行分析后，发现：进入城市的流动人口中，大约有10%左右的人口会在城市逐步沉淀下来，稳定居住在城市中；外来流动人口在上海的平均预期居留时间呈延长趋势，2003～2005年已达到7.93年[2]。另据2005年上海市人口计生委开展的来沪人员居留意愿调查，36.03%的来沪常住流动人口希望长期留在上海。该调查结果还显示，在沪居住半年以下的仅占6.16%，0.5～2年的占26.44%，2～5年的占32.58%，5～10年的占23.48%，10年以上的占11.34%。 3.农民工体不断分层分化，不同体的利益诉求有较大差异。农民工是一个复杂的体。改革开放以来，农民工的素质得到了提升，农民工思想和行为的独立性、选择性、多变性、差异性不断增强，农民工体发生了巨大变化，呈现出入口成分、流动目的、个体诉求多元化的新特点。 根据流动程度的大小，可将农民工划分为三个体：第一类是基本融入城市的农民工，即在城市有固定的住所、工作单位，收入相对稳定；第二类是常年在城市务工，但又具有一定流动性（主要是春节返乡）的农民工，在城里有相对稳定的职业、收入和居住地；第三类是间歇性或季节性在城镇务工，仍以农业为主、务工为辅，或务工、务农并重。对第一类农民工而言，除收入需求以外，更多地要求获得尊重、要求公平对待、要求平等权益以及实现自我价值等。这一体对在就业地落户、获取社会保障、解决子女教育问题、享受公共医疗服务、享有更多公民权利有较高要求，对农村的土地依赖性较小。第二类农民工是目前我国农民工的主体。他们渴望稳定、较高水平的收入，同时对稳定的居住场所、公共医疗服务、文化服务、计生服务、就业服务、工伤和医疗保险等也有较强的需求，对远期的养老保险服务需求意愿较弱。这一类农民工尽管不以土地为生，但对土地仍有较强的依赖性。对第三类农民工而言，获得应得的劳动报酬是其基本需求，由于这类农民工的素质相对较低，外出具有一定盲目性，对就业信息服务、维权服务有较强的需求。 农民工的发展意愿和未来归宿有两个：一个是进城，即成为市民；另一个是回乡，成为职业农民或农业工人。上述三个类型中，第一类农民工主要是进城成为市民，第三类主要是回乡从事农业；第二类则会出现进一步分化，其中的大部分将会融入城市，成为市民，小部分则会回乡发展现代农业。 根据国家统计局的调查，55.14%的农民工设想未来在城市发展、定居，举家外出（即已在城市稳定居住）的农民工占到20%。而根据本课题组有关研究结果计算，目前外出就业的1.32亿农民工中，由于多数收入较低，仅约有10%（1430万）具有转为城市市民最起码的经济能力。随着劳动力供求变化和收入水平提高，这个比例会随之上升。但目前农民工市民化的意愿和能力还存在较大差距。 4.制造业和建筑业仍然是农民工的主要就业领域，第三产业就业比重不断提高。关于农民工的就业行业分布，不同部门的调查数据有一定差异，但都反映了以下主要特征：一是以制造业和建筑业为主。第二次全国农业普查结果显示，外出从业农民工中，从事第一产业的占2.8%；从事第二产业的占56.7%；从事第三产业的占40.5%；第二产业内部，从事制造业的占35.7%，从事建筑业的占20.5%②。二是从事制造业的农民工比重最高，但就业增长开始放缓，建筑业就业比重稳中有降，服务业就业比重稳中有升。农业部2005年的调查表明，农村外出就业农民工中从事工业和建筑业的比重，分别比2004年下降了3.0和2.6个百分点，而从事商业饮食服务业的比重比2004年上升了5.6个百分点。三是外向型制造业和城市服务业的就业比重逐步上升。在制造业内部，逐步向电子电器业、制衣制鞋业、机械制造业等外向度较高的行业集中；在服务业内部，逐步向住宿、餐饮、娱乐、文化、教育、体育等城市服务业集中。劳动保障部的调查表明，2006年农村外出务工人员从业较为集中的行业是电子电器业(13.5%)、制衣制鞋业(11.7%)、住宿餐饮业(9.4%)、机械制造业(6.2%)、食品制造业(4.9%)、交通运输业(4.3%)、居民服务业(4%)等。 随着我国产业结构的升级、城镇化的发展、农民工教育培训的加强和新生代农民工文化素质的提高，农民工的就业结构、就业方式都将继续发生变化。总的来看，农民工仍将继续流向工业和建筑业，但餐饮、娱乐、新型服务业等第三产业正在成为更多农民工就业的重要选择。 5.农民工流向区域仍相对集中，就近就地转移速度加快。进入21世纪以后，随着国家产业结构和区域经济布局的调整，中部崛起、西部大开发政策的深入实施，以及东部沿海发达地区劳动密集型产业向中西部转移，农民工的区域流向有所变化。 表3 2003年和2006年农民工就业区域布局(%) 东部地区 中部地区 西部地区 2003 69.9 14.9 15.2 2006 70.1 14.8 14.9 | |
国家统计局2006年的调查显示（见表3），农村常住户中，在东部地区务工的农民工占全国农民工总量的比重为70.1%，在中部地区务工的占14.8%，在西部地区务工的占14.9%。与2003年相比，东部地区略有上升，中西部地区略有下降。外出劳动力进一步向东部地区集中。但在东部地区内部，广东、福建等传统流入大省的比重有所下降。农业部2005年调查表明，全部外出就业劳动力中，在广东、福建两省就业的占43.6%，与2002年相比下降了9.4个百分点，而在中西部地区、东部其他省份和就业的比重都有所上升。 从外出农民工就业的地点看，2006年在地级以上大中城市务工的农民工占64.8%。其中，在直辖市务工的占9.4%，在省会城市务工的占18.6%，在地级市务工的占36.8%。与过去5年相比，在直辖市和省会城市务工的农民工比例有所下降，而在地级市和县级市务工的农民工所占比例上升（见表4）。 随着东部沿海发达地区经济快速发展，产业结构升级将加快，劳动力成本也将继续上升，一些劳动密集型产业将向经济欠发达的地区转移，不少原来在珠三角地区务工的农民工将继续转向全国其他地区。作为农民工输出基地的安徽、湖南、江西、四川等地的经济发展较快，也成了农民工的有力吸纳地，农民工流向将呈多元化发展的趋势，中西部地区就地、就近转移逐步加快。 6.农民工回乡创业步伐开始加快，新型双向流动正在形成。进入21世纪以来，农民工回乡创业步伐正在明显加快。根据国务院发展研究中心课题组2007年的百县调查，301个调查村回流农民工3.7万人，其中回乡创业者占到了16.06%。根据百县调查初步推算，2007年全国回乡创业农民工总数约为800万人，约创造了3000万个就业机会。据对3026名回乡创业农民工的调查，1990年以前回乡创业的农民工只占4%，1990～1999年回乡创业的占30.6%，2000年之后回乡创业的占65.4%。农民工回乡创业正在兴起，农村劳动力双向流动与双向就业的新局面正在形成。 （三）农民工对我国经济社会发展作出重大贡献 农民工是继农村家庭承包经营制度和乡镇企业崛起之后，中国农民的又一伟大创造，是解放农村社会生产力的又一伟大创举。农民工一头连着城市和发达地区，一头连着农村和经济欠发达地区，带动城乡之间劳动力资源和生产力布局优化配置，创造性地把解决“三农”问题和工业化、城镇化、现代化有机地联系在一起，在城乡二元结构尚未根本突破的时代背景下，闯出了一条城乡融合发展的新路子。改革开放30年来，农民工为我国深化改革，扩大开放，推动科学发展，促进社会和谐，加快工业化和城镇化进程，推进社会主义新农村建设，作出了特殊的历史贡献。 1.农民外出务工已成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动经济欠发达地区有效形式。伴随农民外出务工兴起的农民工经济，具有“劳动力和资金双向流动”的特点，既推动了城市经济的发展，也为农村经济发展注入了新的活力，一批批进城务工的农民，带着资金技术回乡创业，成为农村经济发展的一支新生力量。农民外出务工，已成为农民增加收入的重要来源。据统计，工资性收入占农民人均纯收入的比重由1997年的25%提高到2004年的34%，2006年又进一步提高到38.3%。农民务工收入持续增长，是近年来农民增收和脱贫致富的主要途径。在城市就业的农民工适应了现代生产方式的管理模式，开阔了视野，积累了经验，促进了农村人力资本的形成；农民工掌握了技术，提高了素质，为农村发展奠定了技术基础；农民外出务工收入，为农村发展提供了资金积累。初步形成的“输出劳务—积累生产要素—返乡创业”的发展模式，使经济欠发达地区获得了发展的外源力量和造血功能，推动了经济欠发达地区乡镇企业和县域经济的壮大。农民外出务工降低了单位土地面积上的劳动人数，为促进农业规模经营、提高农业劳动生产率，发展现代农业创造了必要条件。 2.农民工已成为支撑我国工业化、城镇化发展的重要力量。农民工在传统体制之外开辟了一条工农之间、城乡之间生产要素流动的新通道，为城市二、三产业发展提供了源源不断的低成本劳动力，满足了工业化进程加快对劳动力的需求。农民工的大量进入，填补了制造业、建筑业、餐饮业和服务业等劳动力密集型产业的岗位空缺，使城市、特别是东部地区城市在激烈的市场竞争中保持了较强的竞争力。这不仅为东部地区吸引外资和发展出口创造了条件，也为其把握机遇、承接国际产业转移创造了条件，使我国迅速发展成为“世界加工厂”。劳动力价格低廉的优势是我国保持国际市场竞争力的重要因素。据有关统计，农民工已经达到我国工人总数的2/3以上，占据了我国建筑业劳动力的90%，煤矿采掘业的80%，纺织服装业的60%，以及城市一般服务业的50%。农民工不仅已是我国产业工人的重要组成部分，同时还是促进我国城镇化的重要力量。 3.农民外出务工已成为促进改革的重要推动力。农民工跨地区流动就业蕴含着深刻的体制变革因素，是推动改革的重要力量。农民工的跨地区流动冲破了劳动力市场的城乡界限、地域界限和部门界限，促进了我国劳动力市场的发育，促进了劳动用工制度的改革，促进了通过市场合理配置劳动力资源机制的形成。蔚为壮观的“民工潮”也为繁荣市场、搞活经济、扩大开放发挥了重要作用，从而整体上推动了市场经济的全面发展。农民工大规模、大范围跨区域流动，增强了整个社会的生机和活力，极大地推动了政府职能和管理方式的转变。在解决农民工问题中，各级政府的职能定位、管理理念、行为方式也都悄然发生变化，传统的户籍制度、劳动就业制度和社会保障制度正在发生积极变革。农民进城务工是冲击城乡二元结构的重要力量，是平衡城乡、工农差别的新兴力量，开启了我国打破城乡二元结构的帷幕。 4.农民工是我国全面建设小康社会的关键环节。全面建立小康社会，难点不在城市，而主要在农村。农民要富裕，相当一部分需要通过务工或其他途径走出农村、脱离土地。只有把城市和乡村的发展统筹兼顾、把城市居民和农民的共同富裕全盘考虑、把城乡经济协调发展和农村劳动力转移有机结合，才能创造相对公平的发展机会，形成相对平衡的城乡发展格局。农民工的产生，有效弥补了改革开放初期我国在资金和技术上的不足，促进了国民经济的发展。根据世界银行(1997)估计，在1978～1995年国内生产总值年均增长9.4个百分点中，劳动力跨部门转移贡献了1.5个百分点。从农村走向城市、寻求新的发展机遇的农民工，是一个充满活力和创造力，富有改革创新精神的体，为我国全面建设小康社会提供着源源不断的动力。 5.农民工也是推动我国社会结构转型和社会主义民主政治发展的重要力量。社会结构的不断分化与整合是社会发展和现代化的主要内容和根本动力。改革开放前，我国农村社会是一个“超稳定结构”：经济上的均贫、政治上的同质、文化上的单一和社会上的封闭。除了参军、升学、招工等形式外，城乡之间的自由流动基本被隔绝，广大农民依附在集体里、田地上，成为集体的一个生产要素，农村社会的“流动性”严重不足。改革开放以来，农村人口社会流动性越来越强，无论是从职业角度，还是拥有经济资源角度，农民已经不再是原来意义上的农民，农民不再是一致的均质性社会体，农村也不再是单一的同构性社会，我国农村社会已由改革开放前以阶级身份为标志的社会分层结构逐渐演变为以职业身份为标志的社会分层结构。农民进城务工加强了城乡之间全方位的交往，有利于社会成员向更高社会阶层流动，逐步形成较为稳定的，两头小、中间大的橄榄型社会结构，促进我国由一个传统的农业社会加快向现代工业社会的转变。农民工整体素质的提高，进一步巩固了党的执政基础。农民进入现代城市务工，有利于实现农民观念的变革和城乡文化同步发展，有利于社会主义核心价值体系的建立，有利于农村乡风文明建设及现代文化的形成，有利于完善农村基层民主制度。 （四）探索中国特农村劳动力转移道路的主要经验 改革开放以来，党和政府尊重人民众的主体地位和首创精神，尊重市场规律，不断深化体制改革，不断完善政府管理和公共服务，促进了农民工队伍的健康快速发展。 党的十六大以来，我国农民工工作进入了一个重大转折期。对农民工的认识取得重大升华，明确了农民工是工人阶级的一部分，农民工问题是我国全面建设小康社会的核心问题。 2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》颁布后，各地各部门高度重视，将农民工工作摆在党委政府工作重要位置，从构建和谐社会的战略高度，以办实事、建机制为突破口，突出解决好转移培训、权益维护、社会保险、子女入学等农民工最关心、最直接、最现实的利益问题，全面推进农民工工作。完善了具有中国特的农村劳动力转移道路，为新时期做好农民工工作积累了宝贵的经验。 1.坚持解放思想，尊重农民主体地位和首创精神，是做好农民工工作的首要前提。家庭联产承包制极大地提高了农业生产效率，为农村富余劳动力的转移创造了必要条件，乡镇企业的发展使农村富余劳动力的转移成为可能。20世纪80年代中后期，随着东部沿海地区和城市经济的发展，越来越多的农民突破观念和制度上的限制，开始外出务工，这也是农民的一种首创。党和政府不断解放思想，从一开始禁止农民流动和自主择业，到承认、提倡、支持乡镇企业发展，允许务工、经商的农民自理口粮到集镇落户；从允许农民跨地区流动，到积极引导农民工流动，都尊重了农民的主体地位和首创精神，遵循了劳动力合理流动、劳动者自主择业、农村人口向城市集中的规律。 2.坚持市场化导向，充分发挥市场的基础作用是做好农民工工作的必然途径。市场机制在农村劳动力转移、农民外出就业过程中发挥了基础性调节作用。农民到乡镇企业就业，实现就近就地转移，是市场机制调节的结果；农民外出务工就业，大规模跨地区流动，是市场机制调节的结果；农民工外出就业的方式、区域、行业各异，也是市场机制调节的结果。可以说，市场机制造就了农民工，洗礼了农民工，使农民工成为社会主义市场经济的重要主体。在农民工队伍的发展、壮大过程中，政府尊重市场机制，及时调整政策，创新制度，弥补市场失灵，保障了市场机制的作用。 3.坚持深化改革，消除农村劳动力流动的体制障碍是做好农民工工作的重要条件。在农村实行以家庭承包经营为基础的双层经营制度，使农民获得了较充分的自主择业和流动的权利。20世纪80年代中期以后，限制农村劳动力流动的政策开始松动；90年代以后，进一步从限制农民流动，逐步转向承认流动、接受流动、鼓励流动。党的十四届三中全会提出要鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和在地区间有序流动，党的十五届三中全会进一步拓宽了农村劳动力转移的政策思路，党的十六届三中全会明确提出建立城乡劳动者平等的就业制度。2006年颁布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，对农民工的工资拖欠、劳动管理、就业培训、社会保障以及子女教育、居住等问题做出了明确规定。30年的实践表明，经济体制和社会管理体制的每一次改革，都会降低农民工流动的制度成本，都会促进农民工队伍的发展。 4.坚持以人为本，不断完善公共服务是做好农民工工作的重要保障。完善公共服务是实现“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的必然要求。国家明确提出，要把农民工纳入城市公共服务体系，对农民工实行属地管理。近年来，农民工的就业服务和培训开始纳入公共财政的范畴，出台了《2003～2010年全国农民工培训规划》，中央六部门共同组织实施了农村劳动力转移培训阳光工程；面向农村的职业教育有所发展；农民工子女教育问题受到重视，基本上形成了“以流入地为主，以公办学校为主”的格局；农民工的社会保障体系从无到有，工伤、医疗保险工作取得较快进展，养老和失业保险也在积极探索中；农民工的计划生育服务、公共卫生服务不断完善；农民工居住条件正在改善。一些地方还在户籍人口制度、社会保障制度等方面积极探索，对农民工由管制为主向服务为主转变，给予市民待遇，逐步做到权利平等。公共服务的完善和政府职能的转变，有力地保障了农民工的就业权，在维护农民工受教育权、政治民主权、经济利益权、安全卫生健康权、生活居住权上取得很大进展，促进了农民工队伍的健康发展。 5.坚持城乡统筹，推进城乡就业一体化是做好农民工工作的必由之路。统筹城乡发展的核心，就是统筹城乡就业。2004年中央1号文件提出了对农民进城就业取消行政性限制，保护合法经济权益，提供公共服务和培训等政策。2006年发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》再次强调要消除农民工就业歧视和促进机会平等。2007年颁布了《中华人民共和国就业促进法》、《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》，基本形成了消除农民工就业歧视和促进机会平等的法律框架。各地为建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场出台了大量地方性政策，主要包括：清理和取消针对农民工进城就业的歧视性规定、不合理限制和乱收费；开放城市公共职业介绍机构，免费向农民工提供就业信息、职业指导和职业介绍服务等。总的来说，农民工流动就业的歧视性政策障碍已基本上消除，就业准入问题基本得到解决。跨地区、跨城乡、统一的劳动力市场的逐步形成，不仅是近两年来农民工规模持续扩大的重要因素，更是今后推动农民工进城就业、就近就地转移和回乡创业的必由之路。 二、农民工的中长期发展趋势 经过30年的改革开放，农村劳动力的剩余程度已经大大降低。为掌握农民工发展的中长期趋势，运用国务院发展研究中心长期开发维护的全国可计算一般均衡模型(DRCCGE)，在不同的假设条件下，推算了农村富余劳动力数量的几种可能情形，并分析了中长期内我国经济增长和劳动力转移的基本趋势。 报告采用CGE(Computable General Equilibrium Model)模型方法，建立一个反映我国经济发展和劳动力转移的宏观经济模型，以2005年中国投入产出表为基础，根据中国近年来经济发展、结构变化及劳动力转移的实际情形，采用情景分析法对2006～2030年间中国经济发展及劳动力转移的前景进行模拟和比较，并分析经济增长、城镇化、对外贸易及产业结构变化对农村劳动力转移的可能影响。 根据我国经济发展和结构变化的特点给出了基准情景。基准情景中考虑了未来我国经济发展中的重要可预见性因素，包括人口及劳动力供应总量的变化、居民消费结构的变化、中间投入率及中间投入结构的变化。在基准情景中，预期我国经济将继续过去的发展趋势，劳动力仍然继续转移，人力资本水平不断积累，科技进步继续发展，体制改革进一步深入，这些都将促进要素在不同部门之间更加合理有效配置，这些因素共同作用，将促使2006～2030年全要素生产率(TFP)年均增长率保持在1.4%以上的水平。城镇化和工业化将继续推进，城镇化水平将每年提高0.85～0.55个百分点，到“十一五”末期城镇化率达到47%左右（参考“十一五”规划目标），到2030年非农就业率达到73%左右，城镇化率达到61%左右。考虑到中国的贸易依存度已经较高，基准情景中出口的增长速度将逐步降低，到2015年左右实现外贸进出口基本平衡（见表6）。 为考虑一些可能的宏观经济环境变化对劳动力转移的影响，设计了另外四种情景。在对照情景中，城镇化速度加快和服务业比重提高两种情景都属于经济发展较为协调的情景，体现了我国较好地实现城乡统筹发展和产业结构优化调整的较理想状况。而经济增长速度减缓和对外出口增长速度放慢两种情景则属于比较悲观的情形，反映了我国经济发展中面临的主要风险和挑战。 根据基准情景的模拟结果，2006～2030年间中国的劳动力转移有以下几个特征： 农民工创业 1.中国农村劳动力向非农业和城镇转移仍是一个长期的过程。分析表明，未来相当长一段时间内，我国工业化、城镇化的发展对劳动力的巨大需求，将继续拉动农村劳动力向非农产业和城市转移，农民工的总规模还将继续扩大。一方面，农村新增劳动力的数量将呈下降趋势；另一方面，随着城镇化的发展，进城农民工在城镇中沉淀的规模也将逐步扩大。受这两个方面因素的共同作用，农民工规模扩大的速度将会减缓。根据基准情景的模拟结果，2006～2030年间，我国每年新增劳动力转移的数量不断减少，2010年以前每年新增转移约700多万人，2010～2020年每年约为550万～650万人，而2020～2030年间约400万～550万人，劳动力转移规模呈不断降低的趋势。从基准情景的模拟结果看，在保持每年430万～800万转移数量的情况下（占各年农业劳动力总数的2%左右，劳动力转移的速度逐渐降低），到2030年，我国仍将有2亿左右的农业劳动力（见图1），劳动力转移仍然没有完成。可见，促进农村劳动力转移仍将是我国中长期的重要任务，是解决我国“三农”问题、实现城乡协调发展的重要环节。 2.国民经济增长速度、城镇化进程、对外贸易增长速度和产业结构变化对农村劳动力转移有重要影响。模拟结果表明，保持经济较快增长是保证劳动力转移的重要条件，要解决我国长期存在的就业压力，就必须要保持一定的经济增长速度。经济增长速度对劳动力转移的影响很大，例如，2008～2010年间，与基准情景相比，GDP增长速度平均每年降低1.5个百分点，每年新增劳动力转移人数约减少50万人，比基准情景降低了6.3%，由于劳动力转移的减少，当年城镇化率降低了0.02个百分点，非农就业比重降低了0.12个百分点。 城镇化进程可以有效促进经济的增长和劳动力转移。从基准情景的模拟结果看（见表7，下页），如果今后保持每年提高城镇化水平0.7～0.8个百分点，则到2030年时，我国的非农就业比重达到73%左右，城镇化水平达到61%左右，城镇化和经济就可以保持较为协调的发展。2006～2030年城镇人口增加2亿人，2006～2030年城镇化将达到3.22亿人。在城镇化率提高的速度较快这种情景下，2008～2010年城镇化率每年比基准情景中城镇化速度每年加快0.5～0.7个百分点，2011～2020年间城镇化速度比基准情景每年加快0.5个百分点，2021～2030年间每年加快0.2个百分点。在此情景下，GDP增长速度、非农就业比重和劳动力转移人数与基准情景相比都有显著增加。例如在2007～2010年，经济增长速度每年大约提高0.01个百分点，非农就业比重比基准情景要高0.09个百分点，每年农业劳动力转移人数比基准情景增加约25万人，占当年新增转移劳动力的3.9%左右。在整个模拟期间内，都呈现出城镇化速度加快而劳动力转移相应加快的现象，这说明城镇化进程对劳动力转移有重要的影响。从模拟结果看，加快城镇化发展步伐可以有效地促进经济增长和劳动力转移。 图1 我国劳动力就业结构的变动趋势 外贸出口的变化对劳动力转移有较大的影响，出口增长速度大幅度回落会严重降低对劳动力的需求。为考虑出口变化的影响，设计了出口增长速度降低的情景，在这一情景中，假设由于外部经济环境变化等原因，我国的对外出口增长速度比基准情景有较大幅度的降低，考察这种情况下劳动力转移和经济增长所受到的影响，模拟结果显示，出口增长对劳动力转移有较大的影响，例如在2008～2010年，与基准情景相比出口增长速度平均每年降低5个百分点，受此影响，GDP增长速度平均每年降低约1.3个百分点，而当年新增劳动力转移人数减少约20万人，比基准情景降低了2.7%，非农就业的比重相应降低了0.05个百分点。产业结构的调整也对劳动力转移有显著影响，第三产业比重上升可以有效地增加对劳动力需求，促进劳动力转移。在服务业加快发展的情景下，经济增长速度有所提高，劳动力转移速度显著加快。例如，2007～2010年期间，第三产业比重比基准情景平均提高2.8个百分点，相应地，经济增长速度大约提高0.4个百分点，城镇化率平均提高0.02个百分点，当年新增转移人数增加约44万人，为当年新增转移人数的6%。由此可见，服务业加快发展增加了对劳动力的需求，促进了劳动力转移，同时也有利于经济增长和城镇化的发展。 三、农民工面临的问题及其解决思路 尽管农民工工作取得了显著成效，仍存在一些薄弱环节和突出问题。总体来看，农民工的就业权、合法经济权益、居住权、受教育权、基本的社会保险权和参与社会管理的权利在制度上还没有得到切实保障。当前关于农民工的政策和管理制度还没有真正摆脱城乡分割体制的影响，距离平等就业、形成城乡统一的劳动力市场还有相当的距离，也与统筹城乡经济社会发展的需要不相适应。 （一）农民工面临的突出问题 1.农民工劳动权益保护制度不健全。一是农民工工资水平普遍偏低。农民工集中的企业，劳动强度大，工作时间长，但许多企业把当地最低工资标准作为农民工工资水平或参照物，没有建立以贡献和效益为依据的工资增长机制。20世纪90年代，扣除物价因素后农民工的实际工资收入基本上没有增长。2004～2007年外出农民工实际工资年均增长7%左右，增幅比同期城镇职工实际工资年增长率低3～4个百分点，两者的工资差距继续加大。与城镇就业者相比，农民工人均月工资仅为其一半左右。农民工的劳动小时工资水平更低。农民工体工资偏低，是造成初次分配中劳动收入偏低的主要原因之一。农民工工资收入低，缺乏社会保障，导致农民工在城市压低消费水平，既影响其在城镇安居，也对整个经济内需扩大造成不利影响。 二是劳动用工管理不规范。各地用人企业与农民工签订劳动合同工作进展参差不齐，签订劳动合同的比例还不高，合同期限短、内容不规范、履约不理想。农民工超时间劳动比较普遍，国家统计局2006年的调查显示，进城农民工平均每周工作6.3天，平均每天工作8.9小时。其中，农民工每周工作7天，没有休息日的占46.9%。 三是劳动安全条件差，职业病和工伤事故较多。农民工集中在劳动密集型产业及劳动环境差和重、脏、苦、累、险的工种。一些企业经营者为了减少成本，使用缺乏防护措施的机器，噪音、粉尘、有毒气体严重超标，不配备必需的安全防护设施和劳保用品，对农民工不进行必要的安全培训，加之劳动时间长，劳动者疲劳过度，致使发生职业病和工伤事故的比例高。患职业病和在重特大安全事故中失去生命的主要是农民工体。据国务院发展研究中心2007年对劳务输出县301个村的调查，外出就业中因职业病、伤残回乡的人数为1017人，死亡的有519人，分别占被调查村劳动力的0.28%和0.14%；分别相当于2006年外出就业人数的0.63%和0.32%。 四是农民工组织化程度低，工会维权职能发挥不够。现在尚有三分之二左右的农民工没有加入工会组织，特别是民营企业、外资企业或中小企业的工会组织很不健全。处于分散状态的农民工在与企业主谈判中处于弱势地位。同时，现有的工会组织在维护劳动者特别是农民工的合法权益方面还没有充分发挥作用，导致包括农民工在内的劳动者通过工会有组织地与企业主的平等协商机制尚未形成，农民工在工资、劳动安全等方面的权益受到损害的现象大量发生。 2.农民工无法平等地享受城市公共服务。随着农民工的增加和构成上的多样性，农民工公共服务需求也呈现出不断增长和多样化的趋势，已有的一些公共服务项目不能满足农民工的需求，公共服务的享受不平衡。 一是许多进城农民工子女尚未纳入流入地义务教育体系。随着农民工数量的逐年增加，农民工同住子女的教育需求也日益增长，但城市公办学校教学资源未能相应扩充，还有相当多的农民工子女就读于农民工子弟学校。未纳入民办教育管理的农民工子弟学校教学条件普遍不高，收费标准参差不齐。国家统计局2006年在调查中发现，有17%的农民工带子女随行并在当地城里就学，其中在公办学校、农民工子女学校就读的比例约为7∶3。不少地区农民工子女在民办简易学校就读的仍在半数左右。截至2007年9月，上海市共计38万名外来流动人员子女接受义务教育，其中在公办中小学及委托民办中小学就读的21.7万人，占57.10%；在农民工子女学校就读的16.3万人，占42.90%。多数农民工子弟学校得不到政府的扶持，其义务教育经费没有列入财政预算，只是靠向农民工收费维持运转，影响教育质量，加重农民工负担。而且农民工子女在完成义务教育阶段后，仍然需要回到农村读高中、考大学。 二是农民工医疗卫生条件差，看病难。2/3的农民工不上正规医院看病，大都选择自己买药或去个体诊所。不少城市农民工子女计划免疫的合格接种率较低。农民工疾病预防监测尚未完全覆盖，对于分散、流动的农民工的疾病预防宣传教育还缺乏有效的手段。进城农民工未能完全纳入城市计划生育服务体系，不能享受城市的城镇基本健康保障制度和医疗救助。 三是缺乏职业培训和就业服务。党的十七大已明确要健全面向全体劳动者的职业培训和就业制度，但目前的财政支持力度仍然较小，不能覆盖所有的农民工。就业技能鉴定项目收费较高，农民工难以承受。不少培训机构基础设施落后，缺少实习场地和师资，专业设置与市场需求脱节。农民工技能培训质量尚不能满足高技能人才的需求。企业在培养技能人才方面发挥主体作用不够，对职工重使用轻培训，甚至只使用不培训，加剧了技术工人的短缺。目前我国公共就业服务体系尚不健全，乡村就业服务工作还十分薄弱，难以为农村劳动者提供及时有效的就业信息和便捷的就业服务。 四是农民工文化生活贫乏。农民工对丰富多彩的文化生活充满了渴望，相当一部分农民工表现出渴望融入城市生活的强烈愿望，但始终难以实现。现有的公共文化服务体系未将农民工纳入其中。大多数的农民工在工作之余，无事可做，无处可去。无论生活还是工作，农民工更多地局限于熟人朋友之间的联络，与社区居民很少来往。总体来讲，农民工的文化需求目前处于一种饥渴的状态。 3.农民工住房未被纳入城镇住房保障体系。农民工终年奔忙在城市，其住房却游离于城镇住房体系之外，普遍存在住房面积小、居住环境差，许多农民工居无定所，住房保障缺乏，农民工改善住房状况能力严重不足。相关调查显示，在就业城市近40%的农民工居住在集体宿舍或工棚里，由于市区一般楼房的月租金不断增长，相当一部分农民工租赁房屋混居在城乡结合部。居住空间狭小，大多缺乏必要的卫生、采暖、防暑、通风、透光、防火等基本设施，环境乱、脏、差，交通不便。据住房和城乡建设部的调查，在已婚的建筑业农民工中，有3/4的人处于夫妻分居。一些城市探索实行的集中建设农民工公寓，低价出租给农民工的模式，由于在用地、税费等方面缺乏政策支持，建设运营成本较高，给大规模推广带来困难。目前，尚未建立起与农民工经济状况相适应的住房供应模式。 4.农民工社会保障权益得不到有效保障。目前，农民工工伤保险工作取得较快进展，相关法律法规趋向健全。2003年出台的《工伤保险条例》、2006年国务院5号文件《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，以及2004年劳动与社会保障部专门颁布《劳动和社会保障部关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，共同构筑了当前农民工工伤保险政策体系。2006年国务院5号文件已明确要重点解决农民进城务工期间的住院医疗保障问题，许多地方进行了积极探索，但只有20%左右的农民工在就业地参加以保住院为主的大病医疗保险，大多数农民工以参加原籍的新型农村合作医疗为主，有病不住院的现象较普遍，而且参加新农合的在城市看完病只能回原籍报销。 农民工参加养老保险的比例偏低。据国家统计局的抽样调查，2006年农村外出劳动力参加养老保险的仅占3.8%，其中在省内务工的参保率为5.8%，跨省务工的参保率仅为2%。2007年农民工养老保险虽然有所增长，达到10%以上，但大多数农民工仍然没有养老保险。目前，对建立农民工养老保险制度，还缺乏整体性的长远规划、缺少系统性的设计和有效的规范。 对于农民工养老保险政策，虽然现在普及推广力度很大，但由于统筹层次低、制度上存在不合理性，仍然面临诸多问题。养老保险缴费门槛高，按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年，而农民工流动频繁，多数农民工参保难以达到该年限标准。目前，我国养老保险制度在省市甚至县市统筹管理运行。各地区之间制度不同，政策不统一，难以互联互通，养老保险关系难以转移接续。跨地域社保关系接续难，是建立农民工养老保障制度的一个突出障碍。一些试点地区考虑到农民工的流动性，允许农民工退保，但农民工在退保时只能拿回自己缴纳的部分，企业为农民工上交的全部留在城市，直接损害农民工享受社会保障的对等权益，客观上影响了企业和农民工的参保积极性。从实践探索和理论研究的现状来看，对于一个在全国范围内流动的不断增加的庞大农民工体而言，如果养老保险制度各地方自行其是，制度规则不统一，农民工社保关系无法跨地域接续转移，将严重阻碍形成全国统一的劳动力市场。 5.农民工在城镇落户定居门槛高。城乡二元户籍制度是造成农民工受到不公平待遇和难以融入城市的制度性障碍。据国务院发展研究中心2007年对劳务输出县301个村的调查，改革以来因外出就业累计实现迁移定居的农民工，只相当于目前外出就业农民工的1.7%。若按照这个比例计算，全国1.3亿进城农民工中只有200万左右的农民工通过买房、结婚等方式获得了城镇户口，他们中的8000多万人虽然在城镇居住半年以上，但都没能够在城市获得合法的市民资格、平等的待遇和实现安居乐业。随着农民工在城市较长时间的存在，城乡二元结构已经变为城市的二元社会。 当前，农民工在流入地长期居住的意愿强烈。但是，户籍制度抬高了农民工进城的门槛，使城镇化处于僵持状态，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，限制了农民工融入城市社会。从发展趋势看，农民工流动不仅将长期存在，而且大部分最终会融入当地社会。这一问题解决得好，将成为流入地发展的合力和动力；解决不好，必会成为社会压力。 6.农民工民主权利缺失。农民工体仍然长期游离于政治生活之外，导致在社会政策制定中他们的利益诉求得不到回应和保障。一是农民工的选举权利被边缘化。现行的选举制度与户籍制度是直接联系的，按现行的选举法及相关法规规定，农民工难以在就业地参与所居住社区的选举，只能回原户口所在地参加选举。大多数农民工在就业城市没有行使过选举权。由于回乡参加选举的成本过高，而且选举结果与自身利益关系不大，农民工基本选择放弃选举权利，或只是通过委投或函投的方式参加。二是农民工党员长期游离于党组织之外，缺乏正常的组织活动，党员教育、党员发展等方面的工作无法开展，党员作用难以发挥。三是不能参与社会管理。由于户籍制度，农民工被排斥在社区组织、社区活动、社区管理之外，难以融入社区生活，产生许多社会问题。 7.农村留守儿童、老人、妇女问题突出。农村留守儿童、老人、妇女问题的产生，虽与农村劳动力转移的渐进性有关，但主要是根源于城乡分割的二元体制。进城农民工面对着种种难题，如工资水平低而城市生活成本较高，子女需要回乡参加中考、高考的制度，受户籍制度的限制而不能在城镇定居。在这种情况下，农民工的子女、老人、妇女等家庭成员在农村留守也就成为不得不接受的选择。按2000年“五普”的统计，不能与父母外出的农村儿童比例高达56.2%，6～16岁的农村留守儿童达2000万，60岁及以上的留守老人约1800万。留守妇女据一些估算约有2000万人。根据2005年全国1%人口抽样调查的抽样数据，2005年全国农村留守儿童高达5861万人，即每4个农村儿童中就有一个多留守儿童，其中义务教育阶段的农村留守儿童总规模为3264万。留守体的问题及其引发的社会矛盾越来越明显。一是留守儿童由于家庭不完整，容易带来诸如心理失衡、性格扭曲、成绩不良、缺乏安全感等问题；二是农业“女性化”趋势日益明显，男性劳动力大量进入城市，农业靠妇女支撑，农业劳动力老龄化与发展现代农业的需求很不适应；三是由于农村社会保障缺失，留守问题直接影响到农村家庭和农村社会的稳定。 （二）解决农民工问题的指导思想与目标任务 新形势下解决好农民工问题的指导思想是：全面贯彻党的十七大精神，按照科学发展观的要求，顺应经济社会发展规律和亿万农民工的意愿，坚持统筹城乡就业，坚持以创业促进就业，把促进农村劳动力持续向非农产业和城镇转移作为长期的战略任务，把以人为本、公平对待、一视同仁作为解决好农民工问题的根本要求，把推进农民工市民化作为基本目标，推进城乡分隔二元体制改革和制度创新，引导农民工合理有序流动，加强农民工权益保护，保障农民工平等享受城市基本公共服务，提高农民工整体素质，健全城乡统一的人力资源市场，加快建立公民身份统一、机会均等、权利平等的城乡统一的社会管理制度，努力实现农民工就业有技能、劳动有合同、工资有保障、伤病养老有保险、维权有手段、居住有其屋，确保农民工共享改革发展成果。 农民进城就业和农民变市民将伴随着工业化、城镇化与解决“三农”问题的全过程，贯穿于到2020年实现全面小康社会的整个阶段。解决农民工问题既是一个十分紧迫的问题，又是一个比较长的历史过程。在工作部署上，应当立足现状，着眼长远，明确目标，统筹安排，分阶段逐步推进。根据党的十七大提出的全面建设小康社会的新要求，到2020年，农民工工作的基本目标与任务是： 第一，实现农村劳动力充分就业。多渠道并举，广开就业门路，实现农民工稳定就业。健全农民工职业教育和技能培训体系及制度，大幅度提高技术熟练型农民工的比重。 第二，建立城乡劳动者平等就业制度，加快建立城乡统一的劳动力市场。在农民工中全面推行劳动合同制度，健全工资支付保障制度，彻底解决拖欠农民工工资问题，确保农民工生产安全，健全劳资纠纷协调机制，提高农民工的组织化程度，形成农民工工资合理增长机制。消除城乡劳动者就业的身份差异，将城乡劳动力纳入统一的就业管理服务体系，实现城乡劳动者同工同酬。第三，健全农民工权益保障体系，推动农民工权益保障制度化。畅通农民工维权渠道，有序扩大农民工的社会参与，保障在城市居住一定年限的农民工在居住城市的选举权和被选举权，享受到更多的民主管理权利，依法保障农民工的土地权益。第四，建立农民工平等享受城市公共服务的制度。健全农民工子女平等接受义务教育的制度，确保农民工子女平等享受教育资源。实现农民工公共卫生、计划生育、公共文化等方面与城镇居民享有同等待遇。第五，全面将农民工住房纳入城镇住房保障体系。将在城市定居和稳定就业的困难农民工家庭纳入政府廉租住房和经济适用房享受范围，基本建立起与农民工经济状况相适应的住房供应模式。第六，健全农民工社会保障制度。建立覆盖全体农民工的工伤、医疗、养老社会保障体系，建立农民工养老保险关系异地转移与接续制度，将稳定就业农民工纳入城镇应急救助、贫困救助、教育救助机制。第七，建立城乡统一的户口登记制度。改革户籍制度和相关的社会管理等制度，形成城乡居民身份统一、机会均等、权利平等的社会管理制度，健全市民化准入机制，使越来越多的农民工尽快融入城市，基本消除城乡分割的二元经济结构。第八，引导农村人口多渠道、多形式、多层次向非农产业和城镇转移，实现合理有序流动，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成合理的城乡人口布局和区域互动关系。 （三）基本原则与战略思路 1.坚持统筹城乡就业，促进农村劳动力持续向非农产业和城镇转移。虽然目前局部地区出现农民工短缺，但总体上我国农村劳动力仍是供大于求的局面，仍然有3.4亿农村劳动力主要从事农业，农村劳动力向非农业和城镇转移仍将持续相当长的时间，我国距离从劳动力过剩经济转入劳动力短缺经济尚远，农村劳动力就业不充分、不稳定，仍是农民收入增长的重要制约因素。从我国城乡人口结构年龄构成和劳动力供给变化趋势看，农村劳动力的供给将越来越成为新增劳动力的主要来源。当前和今后一个时期城乡就业的难点主要在农村。必须统筹安排城乡就业，不仅要把扩大城镇就业、降低城镇失业率作为重要任务，而且要把加快农村富余劳动力转移、实现农民就业充分、稳定就业作为重要任务。必须广开门路，多渠道并举、多形式并存、多层次展开，不断开拓农村富余劳动力转移渠道，努力实现农民工合理有序流动。 一是在产业类型上，继续重视发展劳动密集型产业和服务业。要充分利用我国人力资源丰富、特别是农村人力资源丰富的优势，正确处理发展高新技术产业和传统产业、资本技术密集型产业和劳动密集型产业的关系，发挥劳动密集型产业和资本技术密集型产业中的劳动密集生产环节的竞争优势。一方面，在工业内部，既要大力发展高新技术产业，不断提高我国的技术水平和国际竞争能力，也要十分注重劳动密集型产业的发展，并实行有利于促进企业增加就业的激励措施。另一方面，要大力发展服务业，不断提高服务业的比重。近年来，虽然国家一再强调要加快服务业的发展，但第三产业的比重并没有显著上升，从总体来看，我国的服务业发展相对滞后，总量仍显不足。2001～2006年，服务业年均增长速度比GDP低近0.1个百分点，比工业低近1个百分点，使得其占GDP的比重自2002年最高达到41.5%之后，又徘徊在40%左右。2005年我国服务业占GDP的比重为39.9%，远低于世界平均水平64.79%，也低于中、低收入经济体的平均水平（53%和50%）。从三次产业看，第三产业吸纳就业能力要显著高于第二产业。2006年，第二产业万人增加值平均就业0.54人，第三产业则为1.64人，后者约是前者的3倍。2006年与1990年相比，我国合计新增非农就业人员1.8亿人，其中第三产业新增就业1.26亿人，占新增就业的70%。我国经济体制中还存在一些不利于产业结构优化调整的因素，例如目前的税收制度使得地方政府更注重发展大型工业企业等，需要政府采取更有效的政策措施，促进三次产业的结构升级，充分发挥其在解决农村劳动力就业中的作用。 二是在城镇结构上，要促进大中小城市和小城镇协调发展。长期以来，我国城镇化进程相对滞后。自《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出要不失时机地实施城镇化战略以来，我国城镇化水平滞后于经济发展的现象已经有显著改观，城镇化水平由2000年的36.2%提高到2007年的44.9%，年均增长1.24个百分点，显著快于从1979年到1999年平均每年提高0.79个百分点的城镇化速度。按城镇化率每年提高1个百分点计算，预计到2020年将有近3亿的农民工及其家庭稳步转移到城镇。今后，一方面需要保持一定的城镇化速度，不断提高城市对转移劳动力的保障和服务水平。另一方面，要按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展，不断提高城镇化的质量。大中城市绝大多数分布在交通干线上，基础设施相对比较完善，产业基础比较雄厚，服务业发展有很大的潜力，随着产业链的延伸和产业配套能力的提高，对劳动力的需求不断扩大。随着工业化水平提高，我国还会有不少农村人口向大中城市转移，今后大中城市仍是我国吸纳农村人口的主要载体，要进一步发挥好大中城市对农民的吸纳作用。我国的农村人口众多，不可能都集中在大中城市。一些国家人口过度涌入大城市产生的“城市病”是必须引以为戒的。城市是一种高效配置经济资源并促进城乡统筹发展的空间组织形式。要以城市作为城镇化的主体形态，合理疏散核心城市的部分职能，引导和促进周边城市以及整个区域城镇体系空间结构的调整和优化，逐步形成合理有序的城镇空间结构。小城市和小城镇是城乡经济发展与交流的桥梁和纽带，随着大城市产业结构的升级和调整，小城市和小城镇应加快劳动密集型加工业和服务业的发展，增加农民在县域内的非农就业机会，引导部分农民向中小城市和小城镇转移并定居，发挥其在大量吸纳农村富余劳动力等方面的重要作用。要完善外来人口较多的小城镇的社会管理职能，鼓励农村人口进入小城镇定居。目前，行政体制难以适应小城镇不断增加的人口管理需要，应当调整和完善。 三是在区域流向上，在继续鼓励中西部农村富余劳动力向东部沿海发达地区流动的同时，推动东部沿海发达地区产业结构升级，鼓励东部沿海发达地区符合环境保护要求的劳动密集型产业向中西部转移，扶持中西部地区乡镇企业、中小企业和县域经济发展，为农民就地就近转移创造条件。 2.坚持以创业促进就业，扶持农民工回乡创业。随着农村劳动力转移的力度不断加大，出现的一个新态势就是农民自主创业，特别是农民工回乡创业。农民工外出务工和回乡创业之间本身并不矛盾，外出务工是农民工回乡创业的孵化器。务工是锻炼人的大熔炉，企业、市场是培养人的大学校。务工的收获不仅在于获得一定劳动报酬，更重要的是务工者本人的成长。农民工中既有熟练的产业工人，又有企业的技术管理骨干，也有在城市由务工者变为企业家的创业者。据国务院发展研究中心课题组2007年对分布在100个县301个调查村的调查，在外务工成为技术、管理人员和“小老板”的有18355人，平均每个村有66人，占外出农民工的11.4%。回乡农民工创办的一些劳动密集、技术要求不高的企业，吸收了既难以外出务工，也在当地缺乏非农就业机会的农民就业，为他们提供了低门槛、灵活多样的就业机会。 在继续做好劳务输出的管理和服务的同时，积极引导部分农民工回乡创业，标志着农村劳动力正在由单向输出向双向流动转变，这是一个必然而且重大的转变。要坚持两手抓，一手继续抓好农村劳动力外出务工的组织和培训工作，一手抓鼓励、扶助回乡创业工作，形成促进输出与回流创业的良性互动。对农民工回乡创业要实行“尊重创业，因势利导，积极支持，完善服务”的方针。尊重创业，就是尊重农民工自主创业的权力，使他们的合法权益得到保护；因势利导，就是引导农民工服从国家产业政策的要求，选准创业门路，防止高污染企业向中西部转移；积极支持，就是把农民工回乡创业列入各级政府的重要议事日程，凡是外出务工经商后返回家乡创办各类企业，只要符合法律和国家产业政策，并吸纳一定数量的当地劳动力就业，就要予以鼓励支持，实行政策优惠；完善服务，就是强化服务理念，解决农民工回乡创业普遍遇到的融资难、办事难、用地难等突出问题，改善创业环境。 3.坚持城乡劳动者平等就业，加快形成城乡统一的劳动力市场。长期以来，采取严格限制农村劳动力进城务工的政策措施，包括企业用工先城镇后农村的歧视性规定、农村劳动力的审批制度、向用人单位收取农民合同制职工管理费等各种限制。近年来，虽然国家出台了不少保护农民工权益的政策，也取得了一些成效，但农民工合法劳动权益受损害仍是一个较为突出的问题。必须按照劳动者自主就业、企业自主用工的目标，取消针对农民工进城就业的各种准入限制，将城乡劳动力纳入统一的就业管理服务体系，加快建立和完善以就业准入、登记管理、就业服务、技能培训、社会保险和政策扶持为主要内容的城乡劳动者平等就业制度，促进形成城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场。 加强农民工合法权益的保护，首先必须在法律层面上规范劳动关系。劳动力市场制度包括工资形成的市场机制和集体谈判制度，工会作用发挥方式和程度，以及保护劳动者的政府劳动立法等。政府既要保护企业主的权益，又要保护农民工的合法权益。要纠正那种只看重投资者的作用和利益，忽视农民工作用和利益的偏向。为减少劳资双方冲突和对抗，要加强劳动力市场制度建设，推进工资集体协商，合理提高最低工资标准，健全劳资纠纷协调机制，为劳资双方搭建一个相互平等的谈判平台，引导和促进形成稳定和谐的劳动关系。 4.坚持公平对待农民工，加快推动农民工基本公共服务均等化。近年来，随着农民工生活水平的逐渐提高，对公共产品和公共服务的需求也在不断增长。目前，与农民工对城市的贡献相比，他们所享受的待遇水平和服务水平还比较低。由于基本公共服务功能缺失，进城农民工缺乏归属感，城市过客心态普遍。基本公共服务具有普遍性特点，要求政府把长期在城市就业、生活和居住的农民工及其家庭对住房、学校等设施的需求和对医疗、安全、娱乐等公共服务的需要纳入城市整体规划建设统筹考虑，保证长期在城市就业和居住的农民工享受流入地的基本公共服务，是对农民工创造和贡献的回馈，是维护社会公平、促进社会和谐的重要内容。 一是健全普惠的公共服务制度。要在完善对农民工管理的同时，统筹考虑农民工对公共服务的需要，尽可能给予与当地居民同等地位和待遇，享有基本的公共服务和同等的基本权利，逐步实现农民工与户籍人口的同服务、同管理、同待遇，切实解决流动人口最关心、最直接、最现实的利益问题，努力构建起适应农民工特点、满足农民工需求的公共服务体系。 二是资金来源以政府财政投入为主，采取各级财政分级负担方式。要将农民工纳入当地公共服务经费投入的总人口基数计算，农民工所需公共服务经费，应计入现居住地户籍人口经费需求总额，由现居住地采取各级财政分级负担的方式一并予以安排。为缓解地区间财政收入和财政负担的不平衡，要树立全国“一盘棋”的总体战略，通过资源整合和组织领导，督促企业和相关利益方承担相应的社会责任，形成良性的财政投入和成本分摊机制，改变由政府单独承担流动人口公共服务和管理各项成本的局面。要有一定的财政资金，以扶助农民工流入较多的难点区域和集中解决重点问题，有利于统筹城乡、区域协调发展。 三是在坚持平等的原则下，公共服务的提供要向弱势体倾斜。农民工体总体抗风险能力低于其他家庭，一方面承担着大部分苦、累、险、脏的工种，另一方面与户籍人口相比，经济上低收入、生活上低质量、政治上低参与、权益上低保障、公共服务上低享受，他们很容易形成弱势体。因此，要在制定公共服务政策中，充分体现对农民工弱势体的优先优惠，给弱势者提供保障和发展的机会，解决他们在生产、生活、养老等方面遭遇的实际困难，确保他们的社会保障水平不低于社会平均水平，积极化解可能引发的社会矛盾，促进社会公正、公平、和谐。 5.坚持推进体制改革，促进农民工市民化。农民工渴望长期留在城镇工作和生活，有明显的城镇化倾向。这一不可逆转的城镇化进程其实质就是农民工市民化进程。狭义的农民工市民化概念，即农民工获得作为城市居民的身份和权利的过程，如居留权、选举权、受教育权、劳动与社会保障权等。广义上的农民工市民化概念，即在现代化过程中，借助于工业化和城镇化的推动，不仅使传统农民在身份、地位、社会权利上实现市民化，更要使其在就业和生活方式各方面全面向市民转化。农民工与城市社会融合、向市民转化，是学习、适应和再社会化的过程。从乡村有土地作保障的熟人社会，到城市风险较多的陌生人社会，是大的跨跃。实现这一跨跃，农民工自身需要克服安土重迁传统的影响；需要学习技能、积累经验，以获得稳定就业的能力；需要学习更多文化、法律、城市社会知识，增加社会交往，适应城市生活方式。农民流动的开始之日即是农民工的市民化的开始之时，流动是农民工市民化的起点，市民化是流动的终点。 推进农民工市民化是大势所趋。当前，与农民工数量增长相伴的是我国城市农民工进入了代际转换的重要时期。目前正处在第一代农民工向第二代农民工快速转换的后期，也就是20世纪八九十年代进城务工的农民逐步退出城市，他们的子女，即新生代农民工，成为农民工的主体力量。从发展趋势看，大量的流动人口不仅将长期存在，而且大部分最终会融入当地社会。城乡分割制度下出现的农民工现象，不应演变成一种长期的制度。第一代农民工已基本丧失了市民化的机遇，不能再让第二代农民工被城市边缘化，决不能出现第三代农民工。必须顺应工业化、城镇化发展的要求，改变将进城农民工拒于城市社会之外的局面，实行主动接纳农民工融入城市社会的方针和政策。农民工市民化的核心问题是公民平等权利问题。要根本性地解决农民工问题，必须加大户籍制度的改革力度，推进劳动就业、义务教育、计划生育、医疗卫生、社会保障等与户口性质相关的行政管理、社会管理等制度的配套改革，逐步形成农民工与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的制度体系。 四、解决农民工问题需要进一步采取的政策措施 农民工工作是一个系统工程，要以党的十七大、十七届三中全会精神为指导，进一步贯彻落实好国务院5号文件的政策要求，落实现有政策，通过进一步深化改革、制度创新和长期努力，统筹兼顾农民工各方面的利益，不仅要着力解决关系农民工切身利益的突出问题，使农民工得到眼前的实惠，而且要有利于长远发展；不仅要使农民工获得经济利益，而且要保障他们的政治和文化权益。 （一）加大农民工培训教育力度，全面提高农民工劳动技能和综合素质 当前农民工素质状况难以适应产业结构升级、城镇化进程的需要。只有大幅度提高农民工的素质，才能为我国制造业发展不断提供合格的产业工人，才能不断为城市输送文明合格的新市民，才能增强他们进城后自我维权的能力，才能把健全面向全体劳动者的职业教育培训制度落实到实处。 1.加强农民工职业技能培训，以提高农民工就业稳定性和就业质量为目标，重点培养技能适用型和技术熟练型农民工。要结合贯彻落实《就业促进法》，完善政府主导，输出地与输入地联合，学校教育、机构培训与远程培训结合的多层次的技能培训体系。形成按市场需求招标培训，政府购买培训成果，公私培训机构平等竞争，农民自主选择培训机构，促进培训效率和质量提高的新机制。大幅度增加政府对农民工培训的投入，提高培训补贴标准，扩大培训覆盖面。建立政府、企业、农民工培训经费共担机制，劳动保障、农业、教育、科技、建设、财政、扶贫等部门要按照各自职能，切实做好农民工培训工作。一些地方试行在县市一级整合多部门农民工培训资金，统筹安排，形成合力，有效发挥资金作用，应该允许这种探索。鼓励企业对农民工进行职业技能提升培训，鼓励较大的企业和行业协会办职工学校、农民工学校，有计划地进行在岗职业培训。政府和行业主管部门监督企业按规定提取职工工资2%用于职工培训。重点扶持一批农村劳动力骨干培训基地，打造劳务品牌。在农民工中推行国家职业资格证书制度。通过财政补贴，降低农民工参加职业技能鉴定的费用，使参加培训的农民工经过鉴定取得相应的职业资格证书或单项职业能力证书，推动农民工培训上水平。 2.健全县域职业教育培训网络，实行免费的农村职业教育，扩大农村职业教育招生规模。面向市场，整合现有教育资源，公办、民办结合，加大政府对中等职业学校（含技工学校）和实训基地建设的投入，鼓励城市与农村、东部与中西部合作招生办学，厂校挂钩。实行免费的农村中等职业教育。对于未能进入中等职业教育的初高中毕业生，作为新增劳动力，增加投入，资助进行半年至一年的职业教育和技能培训。同时发展高等职业学校，招收农村高中和中职毕业生，以培养高级技术工人为主要目标，设立奖学金、助学金、助学贷款，逐步使高等职业学校的教师、学生与普通高等院校具有同等地位。保证农村职业学校教师工资待遇，提高教学质量。 （二）加强农民工劳动权益保护，促进农民工工资水平逐步提高 建立互利和谐的劳动关系，是实现社会稳定和谐的一个基本条件。要抓住工资和劳动保护等突出问题，标本兼治，加强政府引导、依法监管，增强企业以人为本观念和社会责任意识，提高劳动者维权能力，建立劳资双方集体协商的利益调节机制。 1.完善一体化的劳动合同管理制度。劳动合同制度是市场经济体制下建立劳动关系的法律凭证和基本形式。按照《劳动合同法》规定，要针对不同行业、不同类型用人单位的用工特点，制定规范、简明、实用的劳动合同示范文本，加强对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监督，加大劳动执法监察力度，确保《劳动合同法》切实贯彻实施。实现由专项行动式的维权向制度化、经常性维权即建立维护农民工合法权益长效机制转变。充实劳动监察和劳动争议仲裁力量，保障农民工维权工作的顺利开展。 2.加大清理工资拖欠工作力度，切实维护农民工的劳动报酬权益。完善农民工相关法律法规，建立健全对企业拖欠工资违法行为的刚性法律制约手段，建立行政司法联动打击恶意欠薪逃匿机制。以保发放为重点，由清理工资拖欠为主转向建立、落实农民工工资支付保障制度和工资合理增长机制，从制度上防止出现新的工资拖欠，并保证农民工工资的合理、适度增长。推进工资集体协商，合理提高最低工资标准，制定劳动定额标准。继续实行工资支付保证金制度。修订有关法律，加大对拖欠工资、非法使用童工等行为的处罚力度，改变重行政处罚、轻刑事追究的做法。 3.健全覆盖农民工的公共就业服务体系。健全城乡公共就业服务机构，创新机制，提高效率，为农民工免费提供政策咨询、就业信息和职业介绍等基本服务。健全劳动力市场体系和信息化网络，加强对职业中介监管，使之成为当地的就业信息和服务中心。 4.加强农民工职业病防治，进一步改善农民工职业安全卫生环境。强化政府责任，将安全培训列入农民工培训内容，督促高危企业落实岗前安全培训。用人单位、生产场所必须按规定具备安全生产、职业病防治设施，发放防护用品。农民工一旦发生工伤、职业病，用人单位必须按国家有关规定负责到底。建立企业用工和劳动保障情况的抽查制度，工伤事故和职业病防范情况和发生率的公示制度，表彰守法，惩处违法。 5.进一步加强企业工会组织的建设。工会是农民工表达意见和维护自身利益的载体和渠道。劳动保障部门与工会组织密切合作，加强宣传，要求企业使用雇用工人达到一定数量的，应按照《工会法》的要求组建工会，并组织动员农民工尽可能参加工会，通过工会开展维权活动，充分发挥工会对维护农民工权利的作用。 （三）让农民工共享教育、卫生、计划生育、文化等公共服务 创新流动人口服务和管理体制，将农民工各项公共服务纳入城市公共服务体系建设规划，统筹安排，有计划地扩大农民工与当地居民享受同等公共服务的项目和范围。城市在以改善民生为重点的社会建设中，要将推进农民工公共服务的均等化作为一个重点。 1.健全农民工子女接受平等义务教育制度，确保农民工子女平等享受教育资源。保障农民工子女平等接受义务教育，是切断贫困的代际传递、促进农民工及其子女融入城市的基础。要坚持进城农民工子女义务教育由流入地政府负责，以公办学校为主接收农民工子女入学，把农民工随迁子女义务教育纳入教育发展规划和教育经费预算，按照实际在校人数拨付学校公用经费，确保农民工随迁子女能接受免费义务教育，与当地居民享有同等待遇。切实纠正一些地方公办学校向入学农民工子女收取借读费、赞助费等歧视行为。尽快改变一些地方农民工子女在公办学校就学比例过低的局面。进一步发挥现有公办学校潜力，在现有公办教育资源不足的农民工集聚地区筹建一批公办学校，国家给予专项补助。积极支持和规范民办农民工子女学校的发展，努力满足农民工随迁子女入学需求。对接受政府委托承担义务教育任务的民办农民工子女学校，纳入统一的师资培训和教学服务管理，按在校学生人数对学校公用经费给予财政补贴，在民办学校就读的学生，按照当地公办学校免除学杂费标准，享受补助。 目前，农民工子女在城市接受义务教育，再回到农村读高中，这对这些子女的正常教育、健康成长不利。要逐步将学籍和户籍相分离，首先在省会以下的地区和城市让进城务工人员子女在父母就业地享有参加中考、高考的权利。 2.健全农民工公共医疗卫生服务制度。一是进一步完善重大疾病预防控制和救治救助政策。实行艾滋病、结核病的免费及血吸虫病救治救助等政策。逐步扩大救治救助的病种范围，逐步提高救治救助的经费补助标准，保证更多农民工享受到国家规定的重大疾病救治救助政策，保障农民工重大疾病救治费用和基本生活费用。应把农民工疾病预防控制工作纳入当地经济社会发展规划，坚持公平对待、一视同仁的原则，以实际服务人口数量而不是户籍人口数量作为依据，切实保障农民工疾病预防控制工作经费投入，保障农民工依法享有与本地人口同等的公共卫生服务。二是积极开展农民工子女适龄儿童免疫工作，使每个儿童都能及时享受到国家免疫规划疫苗的免疫接种服务。三是强化农民工健康教育和农民工聚居地的疾病监测。开展重点场所和重点人的健康教育与健康促进，普及基本卫生知识，提高农民工自我保健意识和能力。四是积极构建平价化、社区化的农民工医疗卫生体系。 3.按照“属地化管理、市民化服务”的原则，向农民工提供与户籍人口同等的计划生育管理和服务。农民工实行计划生育，享受户籍所在地的有关奖励与优待。在现居住地免费获得国家规定的基本项目的计划生育技术服务，施行计划生育手术或晚婚晚育的，按照现居住地规定享受休假待遇。提倡社区定点服务。在农民工集中区建立妇幼保健机构。 4.丰富农民工的精神文化生活。社会主义文化大发展大繁荣必须充分保障社会各阶层的文化权益，让全体人民各得其所，各得其乐。其中，农民工的文化权益保障问题不容回避，是构建社会主义和谐社会的重要内容。妥善解决农民工基本文化需求问题，不仅是维护农民工权益的需要，也是巩固执政基础和构建和谐社会的政治任务。农民工文化活动是众性文化活动，应纳入公共文化服务的体系，政府需要承担起主要责任。各级政府要依靠企业、社区、文化单位和社会团体积极组织开展适合农民工参与的各类文艺活动，丰富农民工的业余文化生活。城市文化部门要把文化馆、图书馆等公共文化设施免费开放的信息传递给农民工，组织农民工参加免费电影放映、知识讲座等活动，辅导农民工开展众文化活动。鼓励有条件的企业设立农民工文化活动场所，开展多种形式的业余文化娱乐活动。社区积极组织农民工参与当地文化、体育等公益活动。工会、妇联、共青团要发挥自身优势，创建农民工喜闻乐见的文化服务平台。广播、电视和报刊等要在丰富农民工文化生活上发挥更大的作用。 （四）逐步将农民工纳入城镇住房保障体系，多渠道改善农民工的居住条件 当前，我国进城农民工已经从流动发展阶段进入大部分人常住化的稳定发展阶段，但农民工居住游离于城镇住房体系之外，居住条件差，严重影响其生活质量，房价高成为阻碍他们融入城镇的最大困难之一，解决农民工居住问题已刻不容缓。要把稳定就业的农民工居住问题纳入城镇住宅建设规划，多渠道改善农民工当前的居住条件，有条件的地方，应逐步将已在城市稳定就业并居住一定年限以上（如5年）的农民工家庭住房纳入政府住房保障体系，与城市中低收入人享有同等的住房保障权益，为之创造居有其屋，安居乐业的基本条件。要从各地实际出发，以单位宿舍、社会化农民工公寓、小户型房屋出租等方式，为农民工提供具备基本人居条件的住所，为稳定就业的农民工在城镇定居提供条件，积极探索建立符合农民工特点、易于农民工融入城市的住房保障和服务管理机制。 一是鼓励用工单位为农民工提供符合卫生和安全条件的居住场所，给予企业自建宿舍一定优惠政策。在农民工集中的开发区和工业园区，按照园区规模的比例，划出一部分土地；按照集约用地的原则，集中建设向农民工出租的集体宿舍。加强农民工集中居住地区的配套公共服务设施建设。 二是城中村改造要充分考虑农民工的居住需要。多数农民工受低收入的限制，不可能在城市购买住房，解决其住房最可行的方式是改善可租住房的供应。目前很大比例的农民工居住在城乡结合部，租住当地居民房屋或社区集体建造的农民工公寓，这已成为城市经济社会发展的一个组成部分。同时，在城乡结合部经过规划，鼓励村集体利用闲置建设用地和非基本农田，以股份合作制方式兴建农民工居住小区，政府增加公共配套设施，并将集体用地出租屋合法化，规范服务管理。 三是逐步将已在城市稳定就业并居住一定年限以上住房困难的农民工家庭纳入政府廉租住房和经济适用房享受范围。在就业农民工较多的地方，政府在城市住房建设规划中以一定比例的建设用地，统一修建面向包括农民工在内的住房困难低收入家庭的出租公屋和廉租住房小区。建立专门的管理体系和公平的分配制度，按照低于市场价格的租金出租给符合低收入和稳定就业条件的农民工。 四是对解决农民工居住实行财政金融政策支持。国有土地出让金净收益用于廉租住房的比例不得低于10%，所建廉租房适用范围包括符合条件的农民工家庭。鼓励金融机构为兴建农民工公寓提供低息长期的银行贷款。中央和地方财政补贴农民工住房小区配套公共设施的建设。实行用地、行政性收费减免等优惠政策，鼓励社区街道、工业园区、企业建设农民工公寓，以租金指导价格向农民工定向出租。 五是要把建设过渡房源与鼓励流入人口拥有房产相结合。根据外来人口在城市的融入度，可以将我国农民工融入城市的历程分为流动发展阶段、稳定发展阶段和安居发展阶段。小城镇应当在改善现有过渡住房条件的基础上，率先发展接轨式住房保障模式。中小城市应当兼顾两种住房保障模式的发展，有条件地区鼓励发展接轨式住房保障模式。大城市和特大城市的发展方式应多样化，但都以过渡式为主。大型工业园区企业，在过渡式住房保障模式为主的阶段，应负责建设农民工公寓和宿舍等。在接轨式阶段，鼓励有能力的职工落户，为他们承担保障责任。分散型中小型制造业，在实行接轨式住房保障地区，要求其为农民工缴纳公积金。建筑行业重点应当是制定居住标准，对企业投入职工住房建设资金比例给予限制，不能过低，既保证企业合法利润，也保障农民工权益，加强监管力度是对该行业农民工住房保障的有效手法。餐饮服务行业及其他服务行业，应根据企业的规模采取过渡式或接轨式。 （五）加快完善覆盖农民工的社会保险制度 健全覆盖农民工的社会保障体系，可以促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过渡，是保障农民工合法权益的重要内容，有利于促进农民工在城镇稳定就业和市民化，有利于企业稳定熟练工人、技术骨干，提升竞争力，有利于应对老龄化高峰的到来。要以扩大农民工社会保障的覆盖面为重点，兼顾农民工工资收入偏低的实际情况，实行低标准进入、渐进式过渡，调动用人单位和农民工参保的积极性。要确保农民工参加社会保险的强制性，凡进城就业的农民工，用人单位和农民工都必须参加社会保险，并履行缴纳社会保险费的义务。适应农民工流动性大和劳动关系不稳定的特点，努力探索农民工养老保险关系异地转移与接续的办法，确保农民工在流动就业中的社会保障权利。 一是尽快实现工伤保险对农民工全覆盖。落实《工伤保险条例》，实行政府强制，大力实施农民工“平安计划”，促进农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑、交通、水利、矿山、危化、民爆等行业企业全部为农民工参保，并尽快将农民工全面纳入工伤保险。 二是健全农民工医疗保障制度，解决农民工看病难、看病贵问题。以与用人单位建立劳动关系的农民工为重点，建立以大病统筹为主的农民工医疗保险，可以实行部分用于保住院医疗，部分纳入个人医疗账户，使农民工能分享医疗保险的好处。农民工在务工地参加大病统筹为主的医疗保险的同时，自愿参加所在地的农村新型合作医疗。鼓励常年外出稳定就业农民工参加城镇基本医疗保险。季节性外出就业的农民工以参加农村新型合作医疗保险为主。 三是抓紧建立适合农民工特点的养老保险制度。就整体而言，目前农民工是一个年青的体，有条件进行储蓄和积累。与在农村务农的农民相比，更有必要也有条件为农民工建立社会养老保险。要依照《劳动合同法》普遍强制实施农民工养老保险。农民工养老保险由人力资源和社会保障部门管理，国家提供一定的财力支持，用于相关管理费用和风险保障。 四是将稳定就业农民工逐步纳入城镇应急救助、贫困救助、教育救助机制。 （六）加快推进户籍制度改革，逐步解决农民工在城镇落户定居问题 推进城乡一体化发展，顺应农民工安居乐业的要求，加快外来人口本地化和农民工市民化进程，必须进一步改革户籍制度，提高长期在城市就业和居住农民工的归属感和认同感。户籍制度改革的目标是，在全国范围内取消农业户口、非农业户口的户口性质划分，建立城乡统一的户口登记制度。实施此项制度改革的实质是通过调整城乡识别标识，使有关行政管理、社会管理等制度的执行与户口性质相分离，还户籍管理制度以本来面目。同时，通过户籍管理制度改革先行形成的政策“倒逼”机制，逐步推动劳动就业、社会保障、义务教育、计划生育、医疗卫生等与户口性质相关的行政管理、社会管理等制度的配套改革，最终实现城乡居民身份统一、机会均等、权利平等。 户籍制度改革的主要内容是：实行以具有稳定就业或生活来源、固定住所（包括租房）和居住期限为基本条件的户口迁移准入制。稳定就业是指建立稳定劳动关系达到一定年限且签订劳动合同、按时交纳社会保险金。各地可根据当地实际，明确建立稳定劳动关系的具体年限，原则上不少于1年。固定住所是指在实际居住地拥有通过购买、赠与、继承、自建等途径获得具有所有权的住房或合法租房。各地可以根据当地的实际，明确在当地登记常住户口对居住期限的要求。 户籍制度涉及公民基本权利，既要鼓励地方勇于创新，又需要从国家层面统筹考虑。既要充分考虑农民工的落户意愿，又要充分考虑流入地人口承载能力。应因地制宜制定政策，先试点后推开，循序渐进，区别情况，逐步放宽户口迁移政策和农民工的落户条件。中小城市和小城镇可以率先放开农民工落户条件。省会城市、副省级城市、直辖市等大城市可根据本地实际情况，确定农民工转户进城的条件，积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题。对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，优先准予落户。 （七）保障农民工享有更多民主管理权利，健全维权机制 维护农民工的合法权益，就要有序扩大农民工的社会参与，让农民工利益诉求有正常表达渠道，享受到更多的民主管理权利。 一是尊重和保障进城农民工广泛参与社会管理的民主权利。应制定有关法律，保障在城市居住一定年限的农民工，拥有选举权和被选举权，参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，使农民工的利益有制度化的表达渠道。构建平等开放的城镇社区，鼓励农民工参与社区自治，增强作为社区成员的意识，提高自我管理、自我教育、自我服务的能力。让农民工参与社区的公共活动、建设和管理，发展与城市居民的交往、互信和互助，使城市社区成为农民工和当地居民共建、共管、共享的社会生活共同体。 二是完善农民工维权法规，向农民工普及法律知识，加大对农民工的法律援助力度。加大执法监察力度，为实施好《劳动争议调节仲裁法》，可考虑设立专门的劳动保障法庭。 三是加强对农民工维权的社会监督。舆论监督是社会监督的重要方面。要更好发挥新闻媒体的舆论监督作用，既要宣传好党和政府有关农民工的方针政策，农民工在改革发展进程中涌现出的先进事迹和人物，社会各方面维护农民工权益所取得的进展，又要反映农民工面临的各种问题，及时披露侵犯农民工合法权益的典型案例，促进问题的公正解决。 四是加强农民工中党的工作，加强和改进流动党员管理。要创新农民工流动党员的管理方式，根据流动党员的分布状况、职业特点和居住地点等情况，及时把他们纳入到党组织的管理之中，努力做到党员流动到哪里，党组织的管理就覆盖到哪里。在党员流向相对集中的地方如建筑业和集体组织的对外劳务输出的劳务组织中，可集中建立党组织；在流动党员人数相对分散的地方可以采取委派党建工作人员或依托流入地的社区党组织的方式进行管理。在管理方式上，构建流出地与流入地党组织密切配合、有机衔接的管理机制，对流动党员的管理工作应该由现在的以流出地管理为主，向党员属地化动态管理转变。党员流入地党组织必须主动承担起流动党员管理的任务，将外来分散的流动党员编入党的一个基层组织，组织他们参加党的组织生活。要增强党组织对流动党员的服务功能，积极主动地为农民工党员排忧解难，以党建带动农民工维权。 （八）有效保护农民工的土地权益 长期不变的土地承包权利是农民的财产权利，即使农民工进城定居，其土地承包权益也不能随意剥夺，而应通过市场转让获得财产收益，作为进城的一个资本来源。 一是要稳定和维护农民工的土地承包权益。确保承包地块、面积、合同、经营权证书全部落实到户，禁止违法调整、收回农民工承包地和强迫流转承包地等。 二是农民外出务工期间，在平等协商自愿有偿的原则下，可采取委托、代耕，或通过转包、出租、转让等形式，流转承包经营权。 三是对在城镇稳定就业并落户的农民工，应允许出售土地的长期承包权，作为进城安居、创业的资本，把土地让渡给从事农业的农民，扩大经营规模，促进农业发展；可以折价入股，带股进城；也可以保留土地承包权，依法流转。对于已经迁出户口、在城市定居、生活有保障农民工，应该允许依法转让宅基地。这样有利于在城镇化快速推进的地区建立农民进城财富积累机制。农民转为市民会成为一个职业、居住方式、生活方式自然转变的过程，这种农民向市民的自然转变，不应该再有任何附加条件，更不应该把此与改变农村土地产权关系联系起来。简单地要求农民以放弃对集体土地权利的分享为代价，获得市民身份和社会保障是不公平的，这样有可能剥夺农民可持续发展的条件。农民对社会保障的分享不应该与放弃对集体土地权益的分享联系在一起。 （九）促进经济欠发达地区乡镇企业和小城镇发展，鼓励农民就地就近转移，支持农民工回乡创业 在我国国情下，农村富余劳动力转移既要促进进城务工和稳定就业农民工的市民化，也要大力发展乡镇企业，鼓励农民工回乡创业，发展小城镇，壮大县域经济。当前，中西部经济欠发达地区乡镇企业还很薄弱。据2006年全国第二次农业普查，中部、西部和东北地区农村从业人员中从事二三产业的比例分别只占23.2%、13.7%和19.9%。农村中年以上为主的富余劳动力也主要是在这些地区。农民就业不充分是这些地方农民收入低和县域经济欠发达的根本原因之一。要鼓励、引导和扶持经济欠发达地区发挥当地资源优势，依托小城镇，以创业带动就业，积极支持农民工回乡创业，发展特经济，发展农业产业化经营，发展就业容量大的工商服务业，推动县域经济的发展。 一是营造有利于乡镇企业、民营经济、中小企业发展的政策环境。改善政府对乡镇企业的公共服务，规范政府管理行为。对经济欠发达地区农民和回乡农民工创业及吸纳就业符合规定的，可以享受税收减免等优惠政策。在创业辅导和就业培训，技术引进、创新，物流和批发市场服务，信息交流和网络服务等方面，为乡镇企业与农民创业提供服务平台。 二是健全中小企业金融体系，为乡镇企业和农民创业提供金融服务。国家开发银行应专门设立面向中小企业的金融系统，向中小企业，特别是经济欠发达地区的乡镇企业提供覆盖面广、利息低的小额贷款。充分发挥农村信用社的作用，发展村镇银行，发展中小企业合作金融，逐步形成宫民结合的中小企业融资体系。创新金融服务形式，完善创业农户的联保贷款、小额信用贷款、农村商铺房产抵押贷款、农村流通业和经纪人贷款等贷款新品种，建立和完善动产及权利抵押、质押贷款机制。扩大中央和地方财政中小企业发展专项基金规模，以一定比例用于新办企业的贷款贴息、创业培训和信贷担保。 三是解决好用地问题。坚持执行国家严格保护耕地和节约集约利用土地的政策，因地制宜，妥善解决企业发展用地问题。在现有的各类园区中，安排必要的场地，建设一定比例的廉租厂房，支持乡镇企业、民营经济、中小企业发展和农民工回乡创业；在符合规划和用途管制的前提下，充分利用集体建设用地；允许地方通过农村集体土地整理，并从中拿出一定比例用于企业用地；根据中西部经济欠发达地区许多县市山区丘陵多、耕地少的情况，在不影响水土保持、不损害农民权益、不污染、不浪费的前提下，适当扩大荒山、荒坡、荒滩等非耕地的利用。 四是引导乡镇企业发展与小城镇结合，提高产业集聚和人口吸纳能力。搞好以县城镇、中心镇为重点的县域城镇体系规划，加大对小城镇公共设施建设的支持力度，引导乡镇企业向小城镇集中，鼓励回乡农民工到小城镇创业和居住。鼓励东部沿海发达地区和大中城市的劳动密集型产业向中西部地区转移。要规划先行，力求实现基础设施共享、集中污染治理、集约利用土地、培育发展产业集，坚决不搞破坏生态和污染环境的企业。 （十）做好留守儿童、妇女、老人的工作 加大《义务教育法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保护法》、《婚姻法》等法规的宣传和执行力度，落实社会保护政策，组织社会力量，解决好农村留守儿童、妇女和老人问题。 一是健全学校、家庭、社会“三结合”的教育和监护网络，妥善解决农村留守儿童的教育和安全问题。乡镇政府、村委会和各级妇联要在农村青少年教育和监护社会体系中负起领导和组织的责任。发挥学校教育主阵地的作用，增强对留守儿童的教育和心理辅导；完善寄宿制，通过对寄宿设施的配套建设，优先将上学交通不便、监护人难以承担监护责任的“留守儿童”安排在校住宿，增加对学生的生活辅导。 二是对留守老人，特别是对其中生活困难、失去劳动能力、缺乏照料的老人，给予更多的关注和帮助。 三是重视和加强妇女在农村经济、政治和社会管理中的参与，加强社会关怀和服务，改进妇女权益。发展农业生产服务平台，解决输出地农业生产配套服务问题。 四是乡镇政府、村委会对生活困难的留守家庭要将其纳入救济和困难补助的范围。政府引导，政策支持，鼓励民间兴办形式多样、适合农村需要的托管机构，如留守儿童的暑期托管班，留守老人的老年活动中心等服务农村众。 （十一）加强和改进对农民工工作的领导 一是各级党委和政府要统筹部署，把解决好农民工问题作为重要职责。各级党委、政府和有关部门要将农民工工作列入重要议事日程，贯彻落实国家对农民工的政策，各级政府要将农民工工作纳入经济和社会发展中长期规划和年度计划，制定进一步做好农民工工作的目标、任务和措施。要在经济上充分关心农民工的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利，围绕与农民工利益最直接的突出问题，有计划地改善对他们的就业服务、技能培训、子女教育、医疗卫生等方面的公共服务，改善他们的居住条件。解决好农民工的突出问题，既要创新制度，又要增加公共投入。要对政府财政支出结构作出适当调整，将相关服务管理经费纳入正常财政预算支出范围。 二是健全各级农民工组织领导体系，充实城市公共管理服务力量。国务院和地方政府自2006年以来陆续建立的农民工工作联席会议制度，在统筹协调和指导农民工工作上发挥了重要作用，形成了“党委政府统揽、上下协调一致、部门齐抓共管”的农民工工作新机制。为了加强和改进对农民工工作的指导和服务，建议在农民工工作联席会议制度基础上，成立国务院农民工工作领导小组，加强和改善农民工工作协调机制。政府有关部门和众团体分工负责，密切配合，落实和完善有关农民工的各项政策措施。加强输出地和输入地的工作对接和协调。建立省际间农民工工作联席会议制度，协调处理跨省区的农民工工作。政府财政部门建立农民工管理服务经费保障机制，将涉及农民工最现实、最迫切的就业管理服务、技能培训、社会保障、计划生育、子女教育、治安管理、维权和信息系统建设等经费纳入各级财政预算。当前城市公共资源配置和公共管理服务力量基本都是以户籍人口为基数配置，建议国家出台统一政策标准，明确要求各地按与管理服务对象的一定比例配备公共服务、权益保障等方面的机构、人员和经费。 三是行业主管部门和协会要利用自身条件、结合行业特点开展农民工工作。目前建筑业、矿业、轻纺、电子等制造业，住宿、餐饮等服务行业，聚集着大量农民工。不同行业农民工的情况、问题和需要，既有普遍性，也有特殊性。行业主管部门和协会在各自领域积累了对农民工服务和管理的经验，或有专门的教育培训系统。在开展农民工工作中，要赋予行业主管部门和协会一定的职责和权限，使之能够充分发挥自身优势，结合行业特点，具体落实国家相关政策，推进农民工的培训教育、权益维护等工作，促进行业持续健康发展。 四是发挥好党组织的作用，全社会形成尊重保护和平等对待农民工的良好氛围。基层党组织要主动做好农民工流动党员的工作，使他们能够参加正常的组织生活、学习培训和其他社会活动，并在农民工中发展新党员。发挥工会、共青团、妇联等众团体和非政府组织的作用，做好农民工青年、团员和妇女的工作，维护合法权益，进行学习培训，丰富文化生活，开展公益活动，组织参与公共事务和管理，促使他们与城市社会融合。政府和党组织充分利用各地各部门基层平台、工作网络和各新闻媒体，深入开展宣传教育活动，引导全社会树立理解、尊重和关爱农民工的风气，营造良好社会氛围。对优秀农民工要给予表彰奖励，组织开展各类“关爱农民工”活动。注重从返乡农民工中选拔乡村干部。 五是建立健全农民工统计监测信息系统。目前，对农民工区域分布、行业构成、工资待遇、教育培训、子女教育等基础数据掌握不够清楚，统计信息等基础性工作需要进一步加强。要合理界定农民工内涵，将农民工纳入国家统计范围，建立农民工统计指标体系和监测信息系统，扭转当前农民工底数不清的现状，为政府科学决策和改善服务管理提供重要依据。逐步做到分工明确，统计调查规范，共建信息平台，实行信息共享，促进农民工服务管理水平的提高。健全统计分析机制。充分利用和整合现有的统计网络和信息资源，加快建立跨地区、跨部门的农民工管理服务信息系统，实现各部门业务信息联网运作和信息共享，为农民工工作的有效开展提供科学依据。 注释： ①在实际工作中，对“农民工”的统计调查有不同的口径。国家统计局农调队在住户调查中关于“农民工”的统计有两个方面，一是农村转移劳动力，指当年在乡以外就业半年以上（包括到乡外仍然从事第一产业的劳动力）或在本乡以内从事非农就业活动半年以上的农村劳动力；二是农村外出就业劳动力，定义为本年度内在本乡以外的地域就业1个月以上的农村劳动力。农业部固定观察点使用的农村外出劳动力是指在户籍所在乡镇之外从业，外出时间在3个月以上的农村劳动力，在统计口径上小于国家统计局的口径。 ②此为国家统计局抽样调查数据。 | 
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