社会与生态
经济与社会发展研究
六盘水市自然资源局 张开亮，肖专，辛宇，张毓海
摘要：在国家大力推进供给侧结构性改革的背景下，以土地出让收入及相关税收为主要来源的土地财政抑制了城镇化建设的可持续性。如何在新时期开展好土地储备工作，建立合理的土地储备结构与供应时序，增加土地资源的有效供给，使土地储备目标由单纯经济利益向经济效益、社会效益、生态效益的综合转变成为土地储备工作中的难题。
关键词：土地财政；土地储备
后土地财政是指地方政府受土地资源瓶颈约束、国家土地制度的逐步完善和房地产市场调控的影响，依靠土地相关收入支撑财政支出的模式不再长久持续的现象[1]。2016年国家颁布实施的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，标志着我国正式进入后土地财政时期。
一、当前土地储备工作与土地财政的关系
根据《土地储备管理办法》，土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备是提升土地资源对经济社会发展的承载能力，促进生态文明建设，实现土地集约节约利用的一种手段。但在实际的土地储备实践中，政府更加重视经营性建设用地储备带来的直接经济效益，而忽视了土地储备的公益本质，偏离了土地储备的初衷[2]。土地财政则是政府在财政分权体制、政绩考核与激励机制、财政支出需求压力等多种制约因素和条件下，政府财政收支对土地相关财政收入依赖程度较高的财政运行形态，即是以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系，包括政府与土地相关的租税费组织、土地财政收入分配及相应的支出安排[3][4]。当前土地储备工作主要是地方政府为实现土地财政而进行的收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向市场或其他主体提供各类建设用地的一种实践行为。
二、后土地财政时期土地储备工作的主要任务
2017年以来，国家陆续颁布实施了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》《土地储备资金财务管理办法》等文件，基本明确了后土地财政时期土地储备工作的方向。（1）土地储备专项债券将是土地储备融资的主要渠道。《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》明确规定土地储备专项债券是地方政府举借、使用、偿还土地储备债务的主要方式。《土地储备资金财务管理办法》则进一步明确土地储备资金只能是土地出让收入、国有土地收益基金、地方政府债券、经财政部门批准可
用于土地储备的其他财政资金四类。上述文件下发之前，土地储备资金来源主要通
过土地抵押融资、银行贷款等方式获取，资金
来源范围广且形式粗放。若土地储备项目实施
顺利，则通过储备土地的出让可获得较为可观
的经济收益，反之则易发生金融债务风险，出
现政府债务危机。系列政策“组合拳”严格规
范了土地储备资金的来源，旨在防范土地储备
金融债务风险，今后发行土地储备专项债券
将是解决土地储备资金来源的唯一外部渠道。
（2）土地储备将成为国土空间规划实施的重
要步骤。《关于建立国土空间规划体系并监督
实施的若干意见》指出，到2020年逐步建立
“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督
体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完
成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步
形成全国国土空间开发保护“一张图”。而土
地资源是国土空间开发保护的唯一客体，也是
最基本的要素，土地储备工作将逐步成为国土
空间开发保护实施的重要步骤。（3）土地储
备将是推动土地利用向公益性转变重要手段。
土地储备工作是一项公益性工作，土地收益
应主要用于公共事业开发和为提升居民生活
福利水平的基础设施建设[5]。但目前地方政府
土地储备的目的主要是通过圈地促进经济和
拉动投资，反而使得大量土地资源得不到有效
利用，土地储备成为政府与百姓博弈的平台，
各类违法违规问题层出不穷[6]。系列文件的颁
布实施，有利于减轻政府土地储备融资压力
的，建立自上而下的监督体制，确保地方政府
合理的开展土地资产运营，土地利用逐步由追
求经济利益最大化向经济、社会、生态综合效
益转变。
三、对后土地财政时期土地储备工作
建议
（1）建立土地储备资金专户，强化储备
资金收支管理。将土地出让收益、土地储备专
项债券和经财政部门批准可用于土地收储的
其他财政资金纳入土地储备资金专户进行封
闭运行管理，并落实到具体地块中，做到专款
专用。一是有利于增加土地储备资金需求的连
续性和稳定性，避免拨款时间和土地储备时间
的不匹配。二是有利于合理利用好有限的储备
资金，提高储备资金利用效率，保障储备资金
的高效良性运转。
（2）高度衔接国土空间规划，促进土地
集约节约利用。土地储备三年滚动计划和年
度土地储备计划是做好土地储备工作的基础，
将土地储备三年滚动计划和年度土地储备计
划纳入国土空间规划作为一项专项规划，实现
与国土空间规划的高度衔接。一是有利于提高
土地储备计划的法定性，避免和防止土地储备
计划“朝令夕改”。二是有利于摸清拟储备土
地的基础信息，促进低效用地的再开发；三是
有利于制定各类建设用地的开发规模和时序，
促进经济、环境和社会效益最大化。
（3）建立完善土地储备公众组织参与制
度，凸显土地储备的公益性。以政府为主导，
建立各方利益主体沟通交流平台，完善土地储
备公众参与制度，将公众的实际作用发挥出来。
一是有利于提升土地储备工作的社会参与度，
减少土地储备工作阻力。二是有利于提升土地
储备工作的严肃性，广泛接受社会监督，将土
地储备工作公开化、透明化，减少土地储备计
划实施的随意性。
四、结语
后土地财政时期是土地储备工作由单纯
经济利益向经济、社会、生态的综合效益的转
型期。在这一时期，对于政府财力较弱的西部
地区而言，追求单纯经济效益依旧是促进土地土地储备管理办法
集约节约利用的绊脚石，继续追求经济利益无
异于饮鸩止渴。在实际工作当中，只有树立“绿
水青山就是金山银山”的强烈思想意识，才能
实现土地资源的永续利用。
参考文献
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地供给侧的财政困境及对策研究[J].中
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[2]王振坡，翟婧彤等.“反规划”与城市土
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首大学学报(社会科学版),2015(5):59.
[3]刘明慧，党立斌.后“土地财政”形成
机制与收入结构配置[J].地方财政研
究,2015(5):11.
[4]吴秋昊，刘晔.土地财政研究综述[J].理论
研究,2018(24):82.
[5]马骁，翟婧彤等.我国土地储备制度转型
研究[J].中国房地产,2015(12):26-36.
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[J].发展研究,2009(14):21-25.
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