摘要：土地储备成本是指政府为开发和建设未来项目而进行的土地储备行为所需支付的相关成本，包括政府收储土地的补偿支出和土地供应前所发生的管护成本支出。土地储备是推动土地资源合理配置、支撑城乡各类建设实施的重要保障。作为土地开发利用的源头，土地储备规范管理意义重大。基于此，本文以南海区为例对土地储备成本控制问题及对策进行研究，以供参考。
关键词：土地储备；成本控制；问题分析；对策分析
引言
土地储备是县级及以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用,通过征收、收回、购买和优先购买等方式依法取得土地,组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备是土地市场调控的重要手段，要以提高土地资源有效供给、推动国土空间规划落地和建设用地全面保障为目标,确保低效用地得到高效利用，实现城市高质量发展。基于此,土地储备机构应不断完善土地储备制度体系,规范土地储备管理,实现土地高效、高质量储备。
1加强全类型土地储备统筹的必要性
1.1优化土地要素配置，提升空间治理能力。在存量规划与国土空间规划改革大背景下，为统筹推进居住、产业、交通市政、公共服务等各类项目建设，有必要对全类型国有土地强化储备统筹，提升要素配置能力[1]。
1.2构建全域一盘棋发展格局，提升城市竞争力。以全域国土空间综合整治为牵引，推动资源重组、功能重塑、空间重构、产业重整、环境重生。近年，南海区政府为提升城市竞争力，确立了“一轴一核两带”的城市发展格局，建设千灯湖城市发展轴、狮山制造业创新核心区、广佛同城示范带和西部生态示范带。通过优化要素配置机制，从国土空间规划编制到落地，促进土地等要素向重点地区、重点产业、重点项目集中，从而形成集聚效应。如狮山镇作为全国G D P第一大镇，定位为南海乃至佛山市的制造业创新核心区，主要通过连片征收农用地来解决工业用地需求，近2年通过储备地出让的工业用地约2000亩，先后成功引入瑞浦能源、菱王电梯、信扬科技、华数机器人、粤海富海投资等多家先进制造企业落户狮山；以村级工业园改造为抓手，推进全域国土空间综合整治，通过“三旧改造”拆除低效旧厂房，重建升级引进先进产业、建设配套设施完善的商住小区，打造千灯湖城市发展轴；桂城大沥南北畅通形成沥桂一体；沥桂与广州东西贯通，形成广佛同城示范带。
1.3升级土地储备监测监管系统，优化工作机制。加强土地储备统筹是土地储备监测监管系统升级主要的内在要求，2022年至2023年间，自然资源部对土地储备监管监测系统进行升级改造，建立了全民所有土地资产管理信息系统，要求各类国有建设用地从计划收储开始均须在系统中填报储备土地（拟入库、已入库）、已供储备土地（出库）、储备土地资产存量和增量、储备资金收支、土地储备专项债券等相关信息，实现储备土地的全生命管理。南海区为“摸清家底”，及时优化工作机制，按升级要求做好全类土地储备、供应的信息化管理工作，实现对土地储备资金的高效管理。
2土地储备成本控制存在的问题
2.1缺乏有效的内部成本控制机制
在土地储备工作开始之前，土地储备中心会对收储项目展开研究，但这些研究基本都是围绕土地出让收益而展开，往往忽略相关实施方案的研究，这就造成在收储项目批准后，因相关实施方案不清晰，没有办法做到对实施过程进行动态监控，土地储备成本控制工作很难发挥作用[2]。另一方面，土地储备机构是国家事业单位，难以像企业那样以土地储备收益视同企业利润作为考核指标对单位及单位领导进行绩效考核，而是对土地储备考核和对
其人员的职务待遇实行分离管理，导致绩效考核指标与土地成本管理的目标不一致，致使无法高效利用财政资金。受全球经济衰退影响，国内制造业大受打击，南海区从去年开始招商引资已非常困难，工业用地多次流拍。为了完成招商任务，工业用地出让价一降再降，甚至低于征地补偿价，造成土地“卖得越多，亏得越多”。
2.2成本控制缺乏积极性
土地储备机构属于事业单位，其经费主要来源于财政资金。在现有的资金管理办法中，土地储备机构的办公经费和土地储备项目成本是分账核算的，成本控制投入的效益与土地储备机构无关，严重影响了土地储备机构的成本控制积极性[3]。因此，需要建立更加完善的成本控制体系。
3土地储备成本控制对策分析
为做好土地储备成本控制工作，储备机构应进一步规范土地储备制度,完善土地储备机制。
3.1适当降低工业用地入库标准，优化商住用地收储流程，逐步从“净地出让”过渡到“净地收储”。《土地储备管理办法》规定入库储备前需要核查土地利用总体规划和城乡规划、权属
、土壤污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况，在完成核查、评估和治理之前，不得入库储备。由于核查事项较多，且有些核查需时长、费用高（例如土壤污染情况调查、地质灾害情况调查等），客观上造成了土地收储时间过长，进而影响招商引资、社会民生等项目的推进落实。南海区按照实际情况，制定了《佛山市南海区土地储备管理实施细则（2020年修订）》，针对不同的收储情况，制定不同的核查要求，对属于工改工的土地，入库前和出让前可免做土壤污染情况调查，大大缩短了土地收储和出让时间，政府能在短期内取得土地出让收益；对于拟改为“两公一住”的土地，则严格落实土壤污染情况调查的规定，在完成核查、评估和治理之前，不得入库储备，这样可避免土地入库后才发现存在土壤污染导致政府出资治理修复，推高土地储备成本。实施细则实行后，土地储备成本控制工作取得明显成效。
3.2分类处置在库储备土地，以用促管提高效率
结合储备土地的地类、盘活供地时限等情况，分类使用储备土地，探索多样化管理模式，以用促管，提高临时利用效率，节约管护资金。一是对于征拆、规划等问题尚未解决、短期无法盘活出让的储备土地，可实行委托管理、收益分成模式。南海区的做法是按属地委
托给镇政府或区国资局管理，管理单位对区储备中心负责，自行制定相应管理办法。二是对于具备供地条件的储备土地，因市场原因暂无法供应的，不建议开展出租或者临时利用，可通过修建围墙围挡、聘请安保公司巡护等方式进行管护[4]。三是土地储备机构直接临时出租利用模式。将可租赁的储备土地进行信息公开，借助市场机制引入更优质的承租方，管好储备土地的同时提高土地收益；出租收入应当按照财政“收支两条线”有关规定进行管理。但在临时利用前后，土地储备机构应通过现场实地拍照录像、仪器测绘或无人机测量等方式对储备土地的地面高程、地形地貌及利用特征进行取证固化，通过前后对比判定临时利用方是否将储备土地恢复原状，避免后续收回地块时增加开发成本。
3.3控制在库储备地规模，有效降低管护成本。南海区在库储备地约5万亩，但可利用率只有60%左右，不可利用的大多数为供地后剩余的零星边角地、现状为公园、绿化带、道路等用地。为有效降低储备土地的管护成本，南海区探索将这些“用而未批”的土地“划拨”出去，实行在库储备地“瘦身”行动，有效降低管护成本。
结束语
总而言之，土地储备成本控制是土地储备工作中至关重要的一个环节，直接关系到项目能
否达到预期收益。在土地储备项目实施过程中，必须认真做好成本控制工作，以确保项目成本得到有效控制和管理[5]。此外，土地储备项目成本控制的方法是多种多样的，需要我们在实际工作中不断探究和总结，到更加科学有效的控制措施并加以运用。
参考文献
[1]赵荣.土地储备成本控制研究[J].行政事业资产与财务,2020(11):57-58.
[2]章浈芸.探讨土地储备项目成本控制[J].商讯,2019(33):177+179.
[3]王玉民.提高土地储备成本管理的有效措施[J].中国国际财经(中英文),2018(20):205-206.
[4]田利娟.土地储备成本控制研究[J].中国市场,2018(21):252+254.
[5]王丽静.提高土地储备成本管控效能的问题探究[J].财经界,2018(18):137.土地储备管理办法
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