关键词：资产收购；房屋征收；政府收储
1引言
随着城市更新发展需要，城市设计一方面需要对城区范围内土地重新规划，针对城镇低效无效用地进行有效的设计利用；另一方面需要扩大城区范围进行城市设计，将部分非城镇建设用地进行设计利用。在基本完成城市设计以后，对城市设计范围内的土地收储是实现城市发展的重要工具，其意义在于对土地旧用途的注销及新用途的注入，是实现城市更新发展的第一步。
根据土地用途不同，可以将政府收储划分为三个类别，一是对住宅、商业类土地的收储，此类收储多针对个体户；二是对工业土地的收储，此类收储主要针对企业；三是对农村集体用
地的收储，此类收储针对农村集体用户。本文主要通过工业类土地收储政策的研究，探讨收储政策对各类型项目的适用性。
2政府收储政策
为规范土地收储行为，国家层面发布了《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)（以下简称储备办法）及《国有土地上房屋征收与补偿条例》(中华人民共和国国务院令第590号）（以下简称征收条例）作为收储行为指导。
政策 | 实施主体 | 实施范围 | 补偿办法 | 特性 |
储备办法 | 土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位 | 1.依法收回的国有土地； 2.收购的土地； 3.行使优先购买权取得的土地； 4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地； 5.其他依法取得的土地 | 由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认 | 由事业单位收购土地，体现买卖双方意愿 |
征收条例土地储备管理办法 | 市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；可以委托房屋征收单位,承担房屋征收与补偿的具体工作 | 1.国防和外交的需要； 2.由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要； 3.由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要； 4.由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要； 5.由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； 6.法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。 | 1.被征收房屋价值的补偿; 2.因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿; 3.因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励 | 由房屋征收单位征收房屋从而回收土地，附带政府强制执行含义 |
2.工业用地收储的特性
工业用地可以采用资产收购的方式，按照储备办法实现政府收储，也可以采用房屋征收方式，通过旧城改造，按照征收条例实现政府收储。两种方式虽然最终都能够实现政府回收土地，但是因实施主体、补偿方式不同，导致项目特性不同。
2.1关于项目决策
资产收购单位为政府事业单位，政府直接实施收购行为，需要政府决策实施；房屋征收可以委托房屋征收单位实施，这个房屋征收单位可以是政府的平台公司，也可以是政府委托的第三方公司，项目决策主要履行公司的决策流程，政府承担监管职能。
2.2关于引入资金
政府机构的资产收购应主要因为城市发展而非商业价值，因收购主体为政府，收购行为属于政府投资，所以引入资金须由政府承担债务风险；而平台公司或第三方公司房屋征收是公司的商业行为，只需要商业价值合适，就可以考虑引入资金并承担相关债务。
2.3关于预付资金
资产收购方式主要针对已完成搬迁拆除的净地，形式上无法对搬迁拆除进行预付，同时因为引入资金需承担债务风险，地方政府的财政情况又不一定能够支持预付款，导致很难实现预付款的支付；而征收条例中明确提出了应“先补偿、后搬迁”的要求，并且可以引入资金实施。
3.工业用地收储的政策适用性
按照工业用地使用权人被收储时的背景、规模及类型，可以将工业用地收储的适用性分为三类。
一是小型工业私人企业，因运营不佳或业务转型不再对土地使用产生需求，原公司处于注销状态，原地上物已基本拆除，这种情况下，政府收储后的土地可以直接上市出让，企业对前期资金无需求或者需求量不大，可以以资产转让的方式实现政府收储；
二是当地政府的国有公司搬迁或者转型升级，土地使用与当地政府的相关政策相关，企业的资金需求可以由当地政府进行调配，企业土地处置决策由当地政府监控，这种情况下，可以考虑以资产转让方式或者房屋征收方式实现收储，由当地政府根据实际情况调配；
三是中央企业退城入园，中央企业因发展需求，往往在城区内占用土地面积较大，当面临退城入园时，一是新园区建设需要大量资金，二是老园区搬迁也需要大量资金，所以在考虑政府收储时，需要一笔不小的预付款支持搬迁，在这种情况下，若资产收购方式无法支付预付款，就需要考虑以房屋征收方式推动，否则将出现企业需要资金启动搬迁、政府无法提供资金、同时又无法引入资金给予支持，企业因各种原因无法借款启动搬迁，导致搬迁改造停滞不前。
4.结论
随着城市发展需要，原城区范围内的工业企业搬迁是必然趋势，既有利于推动城市发展规划落地，又有利于企业生存及发展。政府收储应作为推动搬迁的工具，而不应该成为导致搬迁停滞的因素。因此，进一步研究政府收储政策的适用性，并针对性的使用政策，是各地方政府及企业均需探索并赋予重要地位的重大课题。
参考政策
[1]《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)；
[2]《国有土地上房屋征收与补偿条例》(中华人民共和国国务院令第590号）。
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