1.3 土地储备流程
图1-1 土地储备流程
1.3.1 土地取得
土地取得是指城市政府土地主管部门根据土地利用总体规划、城市规划、土地利用年度计划和土地储备计划等要求，通过各种方式取得城市市区范围内已入市国有存量土地和市郊、农村集体增量土地的过程。这一环节主要涉及储备对象与方法及征地补偿两项问题。
(1)储备对象与方法
我国鼓励城市土地主管部门根据调控土地市场的需要，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。《办法》规定，主要可以通过四类方式取得四类需要储备的土地。
一是依法收回的国有土地，主要包括到期收回、违法使用收回、闲置收回等。这类依法收回的土地特点在于强制性和无偿性。市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权，应由当地土地登记机关办理国有土地使用权注销登记。
二是收购的国有土地，主要是指因实施旧城区改建或落实城市规划而需要调整使用土地时依法取得土地的情况。这类依法取得土地的特点在于强制性和有偿性。国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准后，必须对原土地使用权人给予合理补偿后才可以收回剩余期限的国有土地使用权。土地储备机构须与原土地使用权人签订土地使用权收购合同，补偿标准由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估的结果协商后确定。对政府有偿收回的土地，应由当地土地登记机关办理国有土地使用权注销登记。
三是优先购买的国有土地。对于城市房地产交易中存在明显价格与价值不符的情况，即
低于市场正常交易价格进行房地产买卖的，当地政府可以行使优先购买权收回该幅土地的使用权。由此收回的土地同样需要办理国有土地使用权注销登记。
四是已办理农用地转用、土地征收批准手续的集体土地。与前三类不同，这类情况不是国有存量土地的回炉，而是国有增量土地的增加。我国实行土地的社会主义公有制，现行土地市场和房地产市场中并不存在土地所有权的出让和交易，也就不存在所有权变更的市场行为。因此，我国涉及土地所有权变更的情况往往不是经济行为，而是行政行为，主要有土地征收和国有、集体土地调换两种情况，且以前者为主。
土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，在给予农村集体经济组织及农民合理补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。可见，土地征收是国家以主张公共利益为理由，强制取得集体土地所有权的行为，具有强制性、补偿性、权属转移性和公开性等特征。
目前，我国土地征收实行国务院和省级人民政府两级审批制度。在征地过程中涉及农用地的，应当先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批
准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。超过征地批准权限的，应当按规定另行办理征地审批。土地征收同样需要进行登记工作，但需要注意的是土地征收并不进行土地所有权的变更登记，而是进行集体所有权的注销登记。
应该看到，我国建立城市土地储备制度的初衷在于解决城市存量土地利用管理混乱问题。然而，经过十多年的城市土地储备实践，其征购范围呈现出扩大之势，并不断地向农村集体土地发展。尤其是在城市化进程较快的地区，城区土地已被出让殆尽的情况下，大量征收农村集体土地，假借公共利益之名侵占集体土地的问题愈发严重，而对农民失地的合理补偿及征后安置工作则普遍缺位，导致生存与社会保障问题的出现。这类问题也是今后土地储备工作必须注意的要点。
(2)征地补偿
①征收农地补偿征地补偿即土地的取得费用。我国《土地管理法》规定，征收农地的补偿费主要由土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费四部分组成。
其中，土地补偿费是国家征收土地时，为补偿被征地单位的经济损失而向其支付的款项。
按照现行规定，征收耕地的土地补偿费是该耕地被征收前三年平均年产值的6～10倍，土地补偿费归农村集体经济组织所有。
安置补助费是指国家征地时为安置被征地单位因征地而失去土地的农业人口的生产、生活而向其支付的款项。目前，征收耕地的安置补助费按照需要安置的农业人口数计算。此处，需要安置的农业人口数按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，是该耕地被征收前三年平均年产值的4～6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。依照前面的标准支付土地补偿费和
安置补助费尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。
青苗补偿费是指国家征收土地时，农作物正处在生长阶段而未能收获，国家应给予青苗所有者的经济补偿。地上附着物指被征收土地上的房屋、树木等，补偿金额视附着物价值与折旧情况而定。地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。除上述几种土地取得费用外，根据占地的情况不同，用地单位还需要缴纳耕地占用税、耕地开垦费和新菜地开发建设基金等税费。
②征收国有建设用地补偿征收国有土地的用地补偿费主要包括拆除房屋及构筑物的补偿费、拆迁安置补助费及相关税费。拆除房屋及构筑物的补偿费根据当地拆迁补偿标准或者应当支付的客观费用确定，安置补助费按照政府规定确定。这两部分是对原土地使用者在土地上投资未收回部分的补偿。
1.3.2土地开发
土地开发即土地一级开发。它是指按照土地利用总体规划、城市规划、土地利用年度计划和土地储备计划，由政府统一确定土地用途与规划指标，委托土地储备开发主体对待储备土地进行拆迁安置、土地平整、基础设施建设和公用配套设施建设，按期达到土地既定开发标准的土地开发行为。现实中，由于土地开发是整个土地储备工作的核心。因此，很多地区往往将土地征收、储备、出让等都归人土地开发业务之中，合称为土地储备开发。其中，开发标准大致包括三通一平、五通一平和七通一平。
之所以进行一级开发，往往在于收购的土地一般是未进行基础设施建设的生地或毛地。这类土地如果直接出让，城市政府只能获得基础的土地出让金，大量的土地增值收益将由开发商获取，造成土地收益流失，而开发商也相应延长了投资周期，增加了投资风险。因此，城市政府在收购土地后，应进行统一的基础设施开发，包括地上建筑物和附着物的拆迁、平整工作等，可以提高土地资产质量，显化资产价值，为城市建设和发展提供土地所特有的资源、资产及资本．同时也可减少二级开发的投资周期，降低风险。
目前，我国进行土地一级开发主要遵循以下几项原则：
一是政府主导原则，即政府对土地一级开发拥有主导权，有义务、责任和权力对一级开
发进行控制和指导；
二是统一规划原则，即每个土地一级开发项目涉及土地利用规划、市政规划的内容都必须符合城市规划，在土地一级开发之前，土地用途、容积率、各种市政管线铺设的布局等指标都必须预先确定，而且不得随意改变；
三是投资多元化原则，即土地一级开发工作需要大量资金的支持，而单一渠道来源难以满足用资需求，为此在法定资金来源基础上，应鼓励寻求多元化的融资方式，降低政府资金压力；
土地储备管理办法 四是收益共享原则，即在保障政府对所有权收益的基础上，实现多方投资主体的收益共享，优化收益分配机制。
1.3.3土地储备
完成土地一级开发的土地并不一定直接进人出让阶段，而往往先行纳人土地储备体系，将其存储起来，再视城市发展需要和土地市场需求状况，按照土地供应计划适时供应市场。在储备土地未供应前．为了提高土地利用效率，防止土地闲置，土地储备机构可将储
备土地或连同地上建筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用一般不超过两年，且不能影响土地供应。
1.3.4土地出让
目前，我国储备土地出让主要是指土地储备机构根据土地利用总体规划、城市规划以及土地出让年度计划，有计划地将储备土地推向市场的过程。出让方式主要有划拨、租赁、协议、“招拍挂”、作价入股和授权经营等。随着我国国有土地使用权有偿使用制度改革的逐步深入，我国土地出让方式逐步实现市场化。2002年4月国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》 ，要求除工业用地外的经营性土地从当年7月1日起必须通过招标、拍卖或挂牌的方式公开出让；2004年3月，国土资源部与监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》 ，敦促各地方从当年8月31日起，经营性土地一律公开竞价出让。2007年9月，国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》 ，要求包括工业用地在内的经营性用地应以招标、拍卖或挂牌的方式出让。目前，我国基本形成了政府主导下以招标、拍卖、挂牌为主要方式的土地储备出让市场。
土地储备是一项复杂的系统性工程。政府部门之间、政府与企业之间、企业与企业之间存在着各类行政与市场关系，众多部门的分工与合作促成了土地储备制度的实现。目前，在各地实践中，与土地储备工作直接相关的四个关键部门及其职能可用图1-2简示。
图1-2 土地储备关键部门及其职能示意
以上关于土地储备一般流程的介绍主要以四大业务环节为依据而展开。现实中，由于土地储备工作是一项政府主导的行政行为，具有很强的程序性。因此，人们也常常从行政程序的角度来理解，将土地储备划分为政府准备工作、企业参与、行政审批、项目实施与交
付四个阶段。
(1)阶段一：政府准备工作阶段
按照行政顺序，政府准备工作阶段又可以细分为两个部分：储备计划编制与审批和实施方案编制与审批。
其中，计划编制与审批具有较强的地方性，主要依据当地的国民经济发展计划、土地利用年度计划和土地供应计划编制，编制后的计划需要经过市、县人民政府审批。实施方案编制主要是在对储备开发区域的土地权利状况、利用状况、周边环境状况等调查成果基础上确定的实施计划和开发标准。
(2)阶段二：企业参与阶段
政府准备阶段过后，社会企业开始参与，表现为实施主体选择和企业投资分析等工作。实施主体选择可以通过直接委托和公开招标两种方式确定。目前较为流行的有土地储备中心
图1-3 行政程序视角下土地储备开发流程
自行开发、选择企业进行项目管理和企业垫资开发三种方式。在这个过程中，参与的企业也需要为投标等工作进行项目投资收益分析。
(3)阶段三：行政审批阶段
按照工作顺序，行政审批阶段的内容包括项目立项申请、建设用地预审、交通市政等各项评价、规划意见书办理、项目立项核准和征地拆迁核准等。
其中，立项申请和建设用地预审工作一般同时进行。各项专业评价由市、县各具体负责部门出具书面意见。市政配套和管线综合意见需要征得各市政专业部门的书面意见，并根据意见由市政规划设计部门制定配套综合方案。如果征收的是集体土地，还必须办理征地审批，如果涉及农地，还必须办理农用地转用审批手续。涉及拆迁的，还需要办理拆迁范围内的暂停事项申请，并向负责部门办理拆迁许可。
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