国土空间规划下的土地利用年度计划管理思考
摘要：土地利用年度计划作为落实长期规划意图、统筹短期土地利用的重要抓手，已成为我国土地利用管理体系的关键组成部分。国土空间规划改革背景下，土地利用年度计划制度的执行面临新的形势，需要响应国家对提高国土空间治理能力的一系列新要求。
关键词：国土空间规划;土地利用;年度计划管理;思考
引言土地储备管理办法
土地是重要的生产要素，也是支撑区域经济高质量发展的重要载体。新时代以来，顺应区域经济发展“分化”与“极化”并存的态势，土地资源配置方式也在发生变化，党和政府已做出了系列决策部署。本研究认为，作为土地管理制度中重要的土地利用计划管理，已从最初的以耕地保护为主要目标转向耕地保护和保障区域高质量发展并重的双重目标。为实现此目标，同时使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，需要在总结土地利用计划管理好经验、好做法的基础上，向土地利用计划管理中注入更多市场化因素。对此，在管理方式改革中聚焦于搭建土地指标交易平台、探索实施用地计划指标竞争择优机制、完善二级土地市
场、健全全程监管体系等方面重点任务，并从完善基础体系、传导体系、联动体系、交易体系、实施体系五大体系方面深入推动改革措施落地实施。
1土地利用年度计划管理应当遵循下列原则：
1)严格执行土地利用总体规划安排，合理控制建设用地总量和强度，切实保护耕地特别是基本农田，保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；2)运用土地政策参与宏观调控，创新计划管理方式，以土地供应引导需求，促进土地利用结构优化和经济增长方式转变，提高土地节约集约利用水平；3)坚持绿发展，实行耕地保护数量、质量、生态并重，确保建设占用耕地与补充耕地相平衡，提高补充耕地质量；4)严格执行国家区域政策、产业政策和供地政策，优先安排社会民生建设用地，保障国家重点建设项目和基础设施项目用地；5)坚持协调发展，统筹区域、城乡建设用地，促进国土空间开发格局优化。统筹存量与新增建设用地，促进存量用地盘活利用，严格控制农村集体建设用地规模；4)尊重众意愿，维护众土地合法权益，保障众共享城镇化发展成果。
2国土空间规划下的土地利用年度计划管理思考
2.1加强计划管理与城市体检评估、建设用地节约集约利用评价等工作的联动
目前，围绕国土空间规划的实施监督体系建设，我国正在探索“一年一体检、五年一评估”等常态化机制。城市体检涉及建设用地总面积、闲置土地处置率、存量土地供应比例等指标，与年度计划的考核指标部分一致。此外，我国经过长期实践，已建立起一整套建设用地节约集约利用评价技术体系，其评价内容涉及土地利用强度、人口与经济增长耗地、城市用地管理绩效、城市用地潜力等，能较为全面地反映地方土地利用效率。可考虑在相关工作部署与信息化平台建设中，加强土地利用年度计划执行考核与城市体检、建设用地节约集约利用评价等工作的联动，实现信息共享、指标共用，并在定期开展的规划实施评估中增加年度计划执行情况评估的专项内容，从而更好地支撑土地利用计划的编制与实施管理。
2.2探索实施用地计划指标竞争择优机制
加快改进国家层面土地利用年度计划指标下达方式，改变用因素法测算年度计划指标的方法，建立要素保障法分配指标的方式，确保优势地区、潜力地区、重大项目、鼓励类产业的用地需要能得到满足。依托目前全国性城乡增减挂钩指标、补充耕地指标调剂平台，逐步拓展调剂范围，优先健全两类指标的交易市场。在省级层面，借鉴山西的经验做法，将
纳入省级交易平台的指标划分为交易类指标和调剂类指标。其中，土地指标交易，是指市、县级人民政府通过省级土地指标交易平台，将本级储备的土地指标在省域内跨市县行政区域公开竞价交易使用的行为。土地指标调剂，是指省人民政府为保障省级（含省级，下同）以上重大转型项目、国家和省各类功能性平台落实占补平衡，将省、市、县各级储备的部分土地指标跨行政区域有偿限价调剂使用的行为。在土地指标计划管理中引入竞争机制，引进市场因素，通过市场形成自动调节机制。
2.3加快土地利用计划制定，合理统筹城乡发展。
自然资源管理相关单位应按照新法的相关要求，尽快启动2020年土地利用年度计划的编制。在制定土地利用计划时，应严格城乡统筹，对集体经营性建设用地作出合理安排，对未来可能的村湾集并做好总量控制，对宅基地和产业用地指标做好分类，并按要求将两类需要征收的建设用地纳入国民经济和社会发展计划。
2.4完善重点保障项目清单和“增存挂钩”政策机制
一是严格执行各级国土空间规划，依据规划制定重点保障项目清单。针对应急项目和因国
家政策调整的重大项目，研究制定重点保障项目清单的调整规则，形成清晰的重点保障项目准入标准。二是切实发挥“增存挂钩”作用。增设“增存挂钩”奖励制度，依据完成情况建立超额完成的梯度奖励机制。研究构建重点项目保障、“增存挂钩”托底、新增用地机动、重点领域单列、城乡建设用地增减挂钩辅助、区分独立选址和城乡批次用地管理的全口径可调节的计划管理体系。
2.5鼓励节约集约利用土地
鼓励各地结合产业准入负面清单的实施，分别设立鼓励类、限制类产业的准入门槛，提高工业用地效率。建立以投资总额、投资强度、亩均产值、亩均税收、能耗、排放等为主的指标控制体系，根据各类功能性平台的性质合理设置各指标的阈值，严格把控新增工业项目准入门槛，大力引进投入产出大、科技含量高、成长性好的企业，提高土地产出效益。按照大中小企业协调发展的要求，创新小微企业供地方式，营造产业发展的良好生态。对于设定门槛以下的投资企业，原则上不再单独供地，但可结合“双创”政策，引导企业通过园区统一建设的孵化器、加速器，租赁、购买多层标准厂房和入驻“园中园”等方式解决生产经营场所。加强供地全过程管理，鼓励各地根据企业绩效、能耗、环保等综合评价排序，按
得分高低提出项目准入意见。引导企业通过压缩超标的绿地面积和辅助设施用地、改造老厂、整理土地、开发地下空间等途径，扩大生产性用房，追加投资规模，提高土地利用效率，实现“零增地”改造。同时，大力支持依法取得土地的企业利用存量土地和厂房发展现代服务业，助推产业转型和城市功能完善。充分利用税收手段，探索“以税节地、以地控税”的模式，倒逼企业节约集约用地。借鉴芜湖试点经验，在符合国家税收政策的条件下，对单位面积产出高、节能减排效果好的企业少征税，对单位面积产出低、节能减排效果不好的企业多征税，提高企业节约集约用地的自觉性。同时，根据企业亩均土地税收贡献大小，按不同比例实施分档奖励。鼓励建设多层厂房和标准厂房，改建、扩建和技改等需要提高容积率的，不再加收城市建设配套费和土地出让金。
结语
土地利用年度计划管理是我国土地管理制度的重要组成部分。本文对土地利用年度计划管理制度的发展进行了简要梳理，剖析了制度执行中面临的问题，并结合国土空间规划相关工作要求，提出了相关政策完善建议。
参考文献
［１］田春华．以增强土地调控功能为目标———解读修订后的《土地利用年度计划管理办法》［Ｊ］．国土资源，２００７（１）：４１．
［２］张迪，喻锋，刘树臣．当前我国土地政策参与宏观调控浅析［Ｊ］．国土资源情报，２０１２（１２）：４８－５２．